III OSK 5128/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 2249/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia 20 sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 24 lutego 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 20 sierpnia 2020 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że wnioskiem z 25 kwietnia 2017 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie funkcjonalności składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...], zlokalizowanego (po ostatecznym określeniu terenu przedsięwzięcia) na działkach o nr ew. [...]. Opinią z 3 marca 2020 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zaopiniował negatywnie planowane przedsięwzięcie na etapie jego eksploatacji w zakresie kryteriów dotyczących pozwoleń zintegrowanych. Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał na brak spełnienia wymagań z rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (Dz. U. poz. 523) oraz pkt 3.2 załącznika I do dyrektywy Rady 1999/31/WE z 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U. UE.L.1999 poz. 182 str. 1 z póżn. zm.). Decyzją z 30 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy [...] ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji planowanego przedsięwzięcia. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 20 sierpnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 30 kwietnia 2020 r. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia jest sprzeczne z przepisami odrębnymi, tj. § 4 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów oraz pkt 3.2 załącznika I do dyrektywy Rady 1999/31/WE. Jednocześnie organ odwoławczy podkreślił, że w tej sprawie nie znajdzie zastosowania wyjątek z § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, stanowiący, że wymagań określonych w § 4 nie stosuje się do składowiska odpadów, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed 25 kwietnia 2003 r., o ile zarządzający składowiskiem odpadów, prowadząc jego monitoring przez okres nie krótszy niż dwa lata od 25 kwietnia 2003 r. wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne. Spółka wniosła skargę na decyzję z 20 sierpnia 2020 r. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organów w zakresie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z § 4 przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Sąd I instancji wyjaśnił, że rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów wydane zostało na podstawie art.124 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) i weszło w życie 17 maja 2013 r. (§ 31 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów). Jednocześnie utraciło moc obowiązującą rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie składowisk odpadów, które weszło w życie 25 kwietnia 2003 r. W § 4 ust. 1-7 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów ustanowiono wymagania co do budowy składowiska, mające na celu zapobieganie przenikania zanieczyszczeń do otoczenia, w tym w szczególności do wód (m.in. wymóg wyposażenia składowiska w naturalną lub sztuczną barierę geologiczną, uszczelniającą podłoże i ściany boczne o określonej miąższości oraz współczynniku filtracji, jak i określenie najwyższego piezometrycznego poziomu wód podziemnych). Z kolei w § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów zastrzeżono, że wymagań określonych w § 4 nie stosuje się do składowiska odpadów, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed 25 kwietnia 2003 r., o ile zarządzający składowiskiem odpadów, prowadząc jego monitoring przez okres nie krótszy niż dwa lata od 25 kwietnia 2003 r., wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne. Wyłączenie stosowania § 4 rozporządzenia odnosi się zatem wyłącznie do części składowisk już istniejących, tj. takich, dla których pozwolenie na budowę wydano przed dniem 25 kwietnia 2003 r. (tj. przed dniem wejścia w życie poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów z 2003 r.) i które jednocześnie nie oddziałują negatywnie na wody powierzchniowe i podziemne. Okoliczność tę jest zobowiązany wykazać podmiot zarządzający składowiskiem na podstawie wyników monitoringu prowadzonego przez okres nie krótszy niż dwa lata od 25 kwietnia 2003 r. Spór między stronami sprowadza się do kwestii, czy wyłączenie stosowania § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, przewidziane w § 30 ust. 2, dotyczy także rozbudowy składowiska, "objętego już § 30 ust. 2". W ocenie Sądu I instancji, należy rozstrzygnąć, czy w sytuacji, w której składowisko spełniające warunki wskazane w § 30 ust.2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, a tym samym zwolnione z wymagań, o których stanowi w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, ma być następnie przedmiotem rozbudowy, to czy fakt takiej rozbudowy, pomimo tego, że prowadzący do zwiększenia gabarytów składowiska (i hipotetycznie zwiększający zakres jego negatywnego oddziaływania na otoczenie) nie wpływa na byt zwolnienia, o którym mowa w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów (a tym samym zwolnienie to odnosi się także do składowiska po jego rozbudowie – warunkiem takiej rozbudowy nie jest zatem dostosowanie składowiska do wymagań § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów). Ponadto należy rozstrzygnąć, czy planowana rozbudowa wymaga dostosowania składowiska do wymogów § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, a zatem czy zwolnienie, którym składowisko było dotąd objęte zgodnie z § 30 ust. 2 tego rozporządzenia, dotyczyło wyłącznie stanu tego składowiska w dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Sąd I instancji wyjaśnił, że wątpliwości związane z wykładnią przepisów wykonawczych, wydanych na podstawie ustawy o odpadach, należy rozstrzygać z uwzględnieniem celów, jakim ta regulacja ustawowa służy, wynikających z jej art. 1. Ponadto uwzględnienia wymaga zasada prewencji i przezorności z art. 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz.1219). W ocenie Sądu I instancji, "rygorystyczny sposób wykładni" § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, przyjęty przez organy, zakładający, że rozbudowa składowiska, które było dotąd objęte tym przepisem, wymaga dostosowania składowiska do tych wymogów, zapobiega zwiększaniu powierzchni lub "intensyfikacji" działalności składowiska, funkcjonującego w drodze wyjątku na "zdezaktualizowanych" zasadach (przewidzianych w poprzednim rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów ), stwarzających większe ryzyko dla środowiska niż składowiska objęte reżimem § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju wykładnia § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, co do zasady eliminująca ryzyko negatywnego oddziaływania na środowisko związane z eksploatacją składowiska niespełniającego wymogów z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, "ściśle koresponduje" z celami jakie mają realizować przepisy z zakresu gospodarki odpadami. Składowisko, którego rozbudowę planuje skarżąca nie posiada naturalnej ani sztucznej bariery geologicznej o parametrach określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie (tj. rozbudowa składowiska) nie spełnia wymagań wynikających z przepisów szczególnych, co stanowi przeszkodę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji tego przedsięwzięcia. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, niezastosowanie § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Polegało to na przyjęciu, że zwolnienie określone w tym przepisie od wymogów przewidzianych w § 4 tego rozporządzenia, nie może być zastosowane dla rozbudowy składowiska odpadów, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed 25 kwietnia 2003 r., a skarżący prowadząc monitoring przez okres nie krótszy niż dwa lata od kwietnia 2003 r. wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne. Po drugie, zastosowanie § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów przez przyjęcie, że wymogi przewidziane w § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów mają zastosowane dla rozbudowy składowiska odpadów, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed 25 kwietnia 2003 r. Po trzecie, błędną wykładnię § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, przez przyjęcie, że przepis odnoszący się do zwolnienia z wymogów z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów składowiska dotyczy tylko samego funkcjonowania (istnienia) tego składowiska, a nie również jego rozbudowy. Ponadto spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutu skargi odnoszącego się do naruszenia § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Spółka wskazywała bowiem w skardze, że "brak jest postanowienia, że wymogi określone w tym przepisie" w zakresie barier geologicznych i sztucznych stosuje się również do rozbudowy podczas, gdy "takie postanowienie" znajduje się w innym przepisie określającym wymogi lokalizacyjne dla budowy składowiska tj. w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z 20 sierpnia 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 30 kwietnia 2020 r., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Pomimo obszernych zarzutów kasacyjnych, istota sporu w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy względem przedmiotowego składowiska odpadów zastosowanie mają wymagania z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, czy też zastosowanie znajdzie wyłączenie z § 30 ust. 2 tego rozporządzenia. W ocenie spółki, należy zastosować wyłączenie z § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, ponieważ przedmiotowe składowisko spełnia warunki wymienione w tym przepisie. Pozwolenie na budowę zostało wydane przed 25 kwietnia 2003 r., a zarządzający składowiskiem odpadów, prowadząc jego monitoring przez okres nie krótszy niż dwa lata od dnia 25 kwietnia 2003 r., wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne. Jest to okoliczność bezsporna. Ponadto, spółka wskazuje, że w § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów w sposób jednoznaczny prawodawca przewidział, że wymagania z § 2 ust. 1-3 rozporządzenia stosuje się także w przypadku rozbudowy składowisk odpadów, a tego rodzaju normy nie zawiera § 4 rozporządzenia. W ocenie spółki, oznacza to, że wymagań z § 4 rozporządzenia nie stosuje się do rozbudowy składowiska odpadów. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska spółki, natomiast podziela stanowisko zaprezentowane przez organy orzekające w sprawie i Marszałka Województwa Mazowieckiego działającego jako organ współdziałający, które to stanowisko podzielił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wynika to z następujących względów. Brak normy prawnej, z której wynika, że wymagań z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów nie stosuje się do rozbudowy składowiska, nie oznacza, że w przypadku rozbudowy składowiska odpadów można odstąpić od wymagań przewidzianych tym przepisem. Brak tego rodzaju normy wynika z różnego zakresu norm z § 2 i § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Norma z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów dotyczy zakazu lokalizacji składowisk odpadów na określonych obszarach. Stąd też konieczne było zastrzeżenie, że składowisko nie może zostać zlokalizowane na tych obszarach również na skutek jego rozbudowy. Natomiast norma z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów dotyczy bariery geologicznej, którą składowisko budowane po 25 kwietnia 2003 r. musi posiadać. Powyższe oznacza, że tego rodzaju barierę musi posiadać również w przypadku rozbudowy składowiska. Stanowisko spółki mogłoby prowadzić do niedopuszczalnego "ominięcia" wymogów z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów. Trudno zakładać, żeby racjonalny ustawodawca nałożył na zarządzającego składowiskiem odpadów obowiązek zapewnienia bariery geologicznej przy budowie składowiska odpadów, a jednocześnie zezwolił na rozbudowę składowiska odpadów bez zapewnienia tego rodzaju bariery, szczególnie uwzględniając, że przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów stanowią implementację między innymi pkt 3.2 załącznika I do dyrektywy Rady 1999/31/WE. Odnosząc się do drugiego argumentu spółki, która powołuje się na konieczność zastosowania w tej sprawie § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, należy podkreślić, że przepis ten jest przepisem przejściowym. Ponadto, stanowi wyjątek i jako taki musi być wykładany ściśle. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu I instancji, który orzekł, że norma z § 30 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów dotyczy wyłącznie składowisk istniejących na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 25 kwietnia 2003 r. i to przy założeniu, że zarządzający składowiskiem prowadzi monitoring składowiska, z którego wynika brak negatywnego oddziaływania na środowisko tego przedsięwzięcia. Chodzi zatem o możliwość dalszego działania składowisk wybudowanych przed wejściem w życie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, pomimo, że nie spełniają one warunków z implementowanej przez to rozporządzenie przepisów dyrektywy Rady 1999/31/WE. Nie oznacza to jednak, że składowiska te mogę zostać rozbudowane z pominięciem warunków z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, ponieważ wtedy nie będziemy mieli do czynienia ze składowiskiem wybudowanym na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 25 kwietnia 2003 r., ale ze składowiskiem odpadów wybudowanym (rozbudowanym) po tej dacie. Rozbudowa stanowi przecież budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333). Natomiast uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konieczne jest przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej). W tym też celu spółka wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę złożoną do Sądu I instancji. W konsekwencji, norma z § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, nie znajduje zastosowania w przypadku rozbudowy składowiska odpadów, ponieważ rozbudowa następuje na podstawie wydawanej obecnie (a zatem po 25 kwietnia 2003 r.), decyzji o pozwoleniu na budowę. Norma z § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów jest wyłącznie normą przejściową, dotyczy stanu zastanego w dacie wejścia w życie rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, a nie nowych przedsięwzięć, a do takich należy zaliczyć rozbudowę składowiska odpadów. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do niedopuszczalnego ominięcia wymogów z § 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, które, co należy podkreślić, zostały wprowadzone w celu uniknięcia negatywnych skutków oddziaływania składowisk odpadów na środowisko gruntowo-wodne. Powyższe oznacza, że zarzuty podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Brak jednoznacznego odniesienia się do zarzutu naruszenia § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów, stanowił uchybienie, ale uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że Sąd I instancji przedstawił stanowisko uzasadniające brak możliwości zastosowania w tej sprawie § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów i jest to stanowisko prawidłowe. Ponadto, jak już wyżej wskazano, norma z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów nie miała istotnego znaczenia dla oceny konieczności zastosowania w tej sprawie wymagań z § 4 tego rozporządzenia. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.