III FSK 1103/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Paweł Borszowski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Agnieszka Olesińska, Protokolant asystent sędziego Karolina Niemiec, po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Zgromadzenia Związku Gmin D. z siedzibą w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 183/24 w sprawie ze skarg M. W. i S. W. na uchwały Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 oraz z dnia 4 grudnia 2019 r., nr 24/2019 w przedmiocie skarg na uchwały zgromadzenia związku gmin w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 3 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Sz 655/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sprawie ze skarg M. W. i S. W. (dalej jako: "Skarżący") na uchwały Zgromadzenia Związku Gmin D. w C. (dalej jako: "Organ") z 2 października 2019 r. nr 17/2019 oraz z 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność § 5 pkt 1 i 3 uchwały z dnia 2 października 2019 r. nr 17/2019 w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza, a także stwierdził nieważność § 1 uchwały z dnia 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 w zakresie odnoszącym się do metody ustalenia zużytej wody co do opłat za 2020 r. w stosunku do podmiotów, które w 2019 r. dokonały bezzwrotnego zużycia wody na cele uzasadniające jej odrębny pomiar na podstawie dodatkowego wodomierza i nie posiadały w 2019 r. dodatkowego wodomierza. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik Organu, który zaskarżył go w całości. W konsekwencji ww. skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 listopada 2023 r. w sprawie o sygn. akt III FSK 614/22 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Zaskarżonym wyrokiem z 12 czerwca 2024 r., sygn. akt I SA/Sz 183/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie ponownie rozpoznając w sprawie ze skarg Skarżących na przedmiotowe uchwały Organu z 2 października 2019 r. nr 17/2019 oraz z 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stwierdził nieważność § 5 pkt 1 i 3 uchwały z 2 października 2019 r. nr 17/2019, a także stwierdził nieważność uchwały z 4 grudnia 2019 r. nr 24/2019 Nadto zasądził od Związku Gmin D. w C. solidarnie na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego. Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Organ reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył powyższe rozstrzygnięcie w całości zarzucając powyższemu orzeczeniu na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."): - naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że przez przepisy Uchwały nr 17/2019 oraz Uchwały nr 24/2019 naruszony został zakaz retroakcji i zasada ochrony zaufania, wywodzone z tego przepisu, przy czym nadanie wstecznej mocy obowiązującej przepisom Uchwały nr 17/2019 oraz Uchwały nr 24/2019, które weszły w życie 1 stycznia 2020 roku, zdaniem Sądu objawiało się w tym, iż ustalenie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za 2020 rok miało nastąpić m.in. w oparciu o weryfikowane na podstawie wskazań dodatkowego legalizowanego wodomierza średniomiesięczne zużycie wody za okres następujących po sobie 6 miesięcy wybranych przez właściciela nieruchomości z 12 miesięcy roku poprzedniego (2019 roku, a więc roku poprzedzającego wejście w życie Uchwał), podczas gdy prawidłowe rozumienie zasady nieretroakcji tekstu prawnego (lex retro non agit) powinno prowadzić do wniosku, że w niniejszym przypadku nie można formułować twierdzeń o naruszeniu tej zasady, ponieważ Uchwały nr 17/2019 oraz Uchwały nr 24/2019, w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, oraz ustalenia stawki tej opłaty, które weszły w życie 1 stycznia 2020 roku, nie normują w żaden sposób stanów faktycznych mających miejsce w przeszłości, bowiem normują jedynie zasady naliczania opłaty, wybrana przez organ metodę i wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przyszłość, tj. za 2020 rok i lata następne, a nie wstecz za lata poprzednie, natomiast fakt, iż w celu ustalenia opłaty za gospodarowanie opadami komunalnymi z rok 2020 przepisy ww. Uchwał nakazują opierać się na zużyciu wody z roku 2019 (historycznie, poprzedzającego skądinąd wejście w życie ww. Uchwał), stanowi naturalną konsekwencję przyjętej metody i zasad naliczania opłaty wynikających z wybranej przez organ metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (od ilości zużytej wody), wskazanej w art. 6j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm., dalej: "u.c.p.g."), czego w żaden sposób nie należy utożsamiać z działaniem prawa wstecz. Ilość zużytej wody w poprzednim roku kalendarzowym służy do wyliczenia opłaty na rok następny; - naruszenie art. 190 p.p.s.a., poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji uznanie, że koniecznym było stwierdzenie nieważności § 5 pkt 1 i 3 Uchwały nr 17/209 oraz nieważności Uchwały nr 24/2019, ze względu na naruszenie zasady nieretroaktywności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny przekazując rozpoznawaną sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, w Wyroku z dnia 28 listopada 2023 r. III FSK 614/22, w ogóle nie dokonał wykładni przepisu art. 2 Konstytucji RP, wyraźnie wskazując, że "przedwczesną jest ocena wykładni i zastosowania art. 2 konstytucji RP". W oparciu o tak postawione zarzuty, Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi z dnia 7 lipca 2021 r. w całości, z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ewentualnie na podstawie art. 185 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie na rzecz Organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Dodatkowo, Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W zakreślonym ustawowo terminie Skarżący nie skorzystali z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., poz. 484, dalej jako: ,,Konstytucja RP’’) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że przez przepisy Uchwały nr 17/2019 oraz Uchwały nr 24/2019 naruszony został zakaz retroakcji i zasada ochrony zaufania, wywodzone z tego przepisu. Nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja Organu, że przedmiotowe uchwały nie normują w żaden sposób stanów faktycznych mających miejsce w przeszłości, bowiem normują jedynie zasady naliczania opłaty, wybraną przez Organ metodę i wysokość stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na przyszłość, tj. za 2020 rok i lata następne. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z przywołanym w uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zużytej wody z danej nieruchomości, a zatem odnosi się do parametru ilości wody zużytej. Nie można jednakże, poprzestając jedynie na istocie tak określonego parametru, nie uwzględniać jednocześnie tego, że w ramach realizacji tej zasady ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi bierze się pod uwagę odniesienie do czynnika, który już zaistniał. Stąd też zastosowanie może mieć czynnik z przeszłości, który ma wpływ na wysokość opłaty i nie był znany podmiotom. Skoro zatem Organ podejmuje uchwałę co do wyboru tak określonej ustawowej metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, powinien uwzględnić konsekwencje jakie wynikają z tej metody, co powinno mieć wpływ na odpowiedni termin jej podjęcia. Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, który przyjął, że przepis § 5 pkt 3 uchwały nr 17/2019 przewiduje uwzględnienie czynnika z przeszłości, którego wpływ na wysokość opłaty nie był Skarżącym znany. Skarżący więc nie mieli możliwości dostosowania się do zmiany zasad. Doprowadziło to do sytuacji, że Skarżący zostali zobowiązani do zapłaty kwoty wielokrotnie wyższej aniżeli w sytuacji, gdyby mieli możliwość zamontowania dodatkowego wodomierza ustalającego ilości bezpowrotnie zużytej wody. Trafnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że dochodzi w niniejszej sprawie do oddziaływania prawa wstecz, skoro akt prawny pogarsza dotychczasową pozycję prawną podmiotu, co jest dostateczną przesłanką do wykluczenia wstecznego działania tej normy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony również zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., gdzie Organ podnosi błędne jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, a w konsekwencji uznanie, że koniecznym było stwierdzenie nieważności § 5 pkt 1 i 3 Uchwały nr 17/2019 oraz nieważności Uchwały nr 24/2019, ze względu na naruszenie zasady nieretroaktywności prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP Należy zatem nadmienić, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie tego unormowania ustawodawca wprowadził związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Godzi się w związku z tym zauważyć, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w sprawie o sygn. akt III FSK 614/22 przyjęto, że ,,Jakkolwiek należy zgodzić się z Sądem, że w sprawie może budzić wątpliwości takie działanie organu, które ostatecznie uzależnia wysokość opłaty od czynnika zaszłego w przeszłości, co do którego wówczas adresaci uchwały nie mieli świadomości, to jednak to, czy w sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, na który to przepis powołuje się zarówno organ w skardze kasacyjnej, jak i Sąd pierwszej instancji, mogłoby być ocenione przez NSA dopiero gdy WSA powołując się na ten przepis ponownie rozpoznając sprawę uzna, że należy stwierdzić nieważność wskazanych paragrafów uchwały w całości.’’ W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził zatem wątpliwość co do takiego działania organu, które uzależnia wysokość opłaty od czynnika z przeszłości. Natomiast co do naruszenia art. 2 Konstytucji nie wypowiedział się w sensie oceny jego naruszenia, pozostawiając to do rozstrzygnięcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Uwzględniając powyższe trzeba zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę wskazał na wątpliwości jakie są związane nie tyle z samą zasadą, co skutkami jakie wywołują zakwestionowane zapisy uchwały 17/2019. W tym względzie uznał zatem Sąd I instancji, że pogląd taki przedstawił również sąd kasacyjny, gdy stwierdził, że działanie Organu, które ostatecznie uzależnia wysokość opłaty od czynnika zaszłego w przeszłości, co do którego wówczas adresaci uchwały nie mieli świadomości - budzi wątpliwości. W dalszej kolejności WSA stwierdził naruszenie art. 2 Konstytucji RP, przyjmując, że przepisy § 5 pkt 1 i pkt 3 uchwały nr 17/2019 i w konsekwencji powiązana z nią cała uchwała nowelizująca nr 24/2019 naruszają zasadę demokratycznego państwa prawnego, wyrażaną w art. 2 Konstytucji RP. Należy więc zauważyć, że WSA powołał się na stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny co do wskazanych wątpliwości w zakresie czynnika zaszłego w przeszłości. Nie sposób zatem uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji rozpoznając przedmiotową sprawę prawidłowo zastosował się do związania na podstawie art. 190 p.p.s.a. Wskazać również należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż "Jeżeli sąd wydał wyrok w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, to wadliwość tego wyroku musiałaby polegać na dokonaniu odmiennej wykładni prawa, co pozostawałoby w sprzeczności z regułą wyrażoną w art. 190 p.p.s.a., (zob. wyrok NSA z 8 listopada 2023 r., sygn. akt II FSK 1276/23). Taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Agnieszka Olesińska Jan Rudowski Paweł Borszowski (spr.)