II SA/Gd 1026/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi M. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. nr SKO Gd/1796/24 w przedmiocie wydania zaświadczenie o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa z dnia 22 lutego 2024 r. nr BPP.6724.3.2024.AR, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. P. i K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE M. P. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 lutego 2024 r. do Urzędu Miejskiego w Tczewie wpłynął wniosek K. P. o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającego na zmianie sposobu użytkowania budynku biurowego położonego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. G. [...] w T. na mieszkania dla nadzoru zakładów. Pismem z dnia 15 lutego 2024 r. Biuro Planowania Przestrzennego zwróciło się z prośbą o rozwinięcie treści wniosku i podanie informacji na piśmie, w jakiej części budynek położony na terenie działki nr [...] przy ulicy G. ma zostać przekształcony na mieszkania dla nadzoru zakładów. W dniu 19 lutego 2024 r. wnioskodawca złożył wyjaśnienia, z których wynika, iż parter oraz pierwsze piętro budynku znajdującego się na terenie działki nr [..] obręb [...] w T. w całości mają zostać przekształcone na mieszkania dla nadzoru zakładów, przeznaczeniem piwnicy mają być pomieszczenia gospodarczo-techniczne. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2024 r. nr BPP.6724.3.3.2024.AR Prezydent Miasta Tczewa odmówił wydania wnioskodawcy ww. zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (dalej jako P.b.), to zaświadczenie wójta, burmistrza, prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. W zaświadczeniu, dla stwierdzenia zgodności, powinno się dokonać odpowiedniej analizy i samodzielnej oceny, czyli dokonać w istocie interpretacji (wykładni) postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. W sytuacji, gdy organ stwierdzi w wyniku przeprowadzonej analizy i oceny, że nie ma zgodności między zamierzeniem a ustaleniami planu, na podstawie art. 219 k.p.a., odmawia wydania zaświadczenia żądanej przez wnioskodawcę treści. Następnie organ wyjaśnił, że przedmiotowa działka jest objęta Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa, zatwierdzonym uchwałą nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005 r. (t.j. Dz. Urz. Woj. Pomorskiego, poz. 2166 z dnia 30 kwietnia 2020 r.), dalej jako plan miejscowy. Działka ta znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem UP5 - "K." w terenie należącym do strefy produkcyjnej. Przeznaczenie podstawowe tej jednostki obejmuje zakłady przemysłowe, w tym składy, bazy budowlane, bazy sprzętu technicznego, obiekty obsługi produkcji przemysłowej i obsługi pracowników, bazy transportowe, większe stacje paliw, uciążliwe obiekty instytutów badawczych, uciążliwe obiektu infrastruktury technicznej bazy logistyczne, zajezdnie. Przeznaczenie uzupełniające obejmuje: budynki administracyjne, biurowe, komercyjne, mieszkania dla nadzoru zakładów, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników, usługi ogrodnicze, rzemiosła, handlowo-usługowe, gastronomiczne. Organ wskazał, że przedmiotowa działka jest położona na terenie należącym do strefy produkcyjnej i jest zabudowana budynkiem dwukondygnacyjnym oznaczonym w rejestrze ewidencyjnym jako budynek biurowy, który wnioskodawca w całości zamierza przekształcić na mieszkania dla nadzoru zakładu. W opinii organu wnioskowana zmiana doprowadziłaby do zmiany budynku o funkcji biurowej na budynek o funkcji mieszkalnej, który nie jest tożsamy z mieszkaniem dla nadzoru zakładu. Zdaniem organu w zaistniałej sytuacji mamy do czynienia z nadinterpretacją zapisów obowiązującego planu, który daje możliwość usytuowania w budynku, mieszczącym się na omawianym terenie, mieszkania dla nadzorcy zakładu, nie pozwalając jednocześnie na wprowadzenie funkcji o znamionach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zgodnie zaś z zapisami planu miejscowego wspomniany typ zabudowy jest niedozwolony w analizowanym terenie. W związku z powyższym zamierzona zmiana sposobu użytkowania budynku o funkcji biurowej na mieszkania dla nadzoru nie jest zgodna z ustaleniami planu. Po rozpatrzeniu zażalenia M. i K. P. postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r. o sygn. SKO Gd/1796/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył treść art. 217, 218 i 219 k.p.a. oraz wskazał, że zaświadczenie o zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. W postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ przede wszystkim dokonuje oceny zgodności planowanego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W zaświadczeniu tym organ dokonuje analizy i oceny, czy inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu, a następnie stwierdza to wprost w zaświadczeniu. Organ wydający zaświadczenie obowiązany jest bowiem jedynie do oceny, czy występuje zgodność zamierzenia z ustaleniami obowiązującego planu. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści. Skoro, jak wynika z treści obowiązującego planu miejscowego na terenie obejmującym działkę nr [...] zapisy tego planu nie przewidują możliwości lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w strefie oznaczonej symbolem UP – K., to brak jest podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści. Przy braku stwierdzenia takiej zgodności organ I instancji zasadnie odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Wnioskowana inwestycja polegająca na zmianie całego budynku biurowego na budynek mieszkalny jest bowiem sprzeczna z planem. Kolegium wyjaśniło przy tym, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ nie modyfikuje treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ ten może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. W skardze na powyższe postanowienie M. P. i K. P. zarzucili naruszenie § 40 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały nr XVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w jednostce planistycznej UP5 nie jest dopuszczalna zmiana sposobu użytkowania budynku z biurowego na mieszkania na wynajem dla pracowników nadzoru zakładów, a w konsekwencji naruszenie art. 217 § 2 i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.). Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że w dniu 29 kwietnia 2021 r. nabyli przedmiotową nieruchomość stanowiącą działkę o nr [...] (obręb [...]), o powierzchni 1344 m2, zabudowaną budynkiem biurowym o powierzchni zabudowy 302 m2. Budynek jest podpiwniczony i posiada dwie kondygnacje nadziemne. Według wypisu z rejestru gruntów z dnia 28 lutego 2024 r. działka ta stanowi użytek oznaczony symbolem Ba - tereny przemysłowe. Następnie skarżący przywołali treść planu miejscowego odnoszącą się do strefy produkcyjnej oznaczonej symbolem UP5. Następnie skarżący wskazali, że zamierzają dokonać przebudowy obiektu i zmienić jego przeznaczenie z obiektu biurowego na budynek, w którym znajdować się będą przeznaczone na wynajem dla firm mieszkania dla nadzorów zakładów. Skarżący wykonali już dokumentację projektową zamierzenia inwestycyjnego i uzyskali pozytywne opinie branżowe pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej. Jako że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wystąpili do Prezydenta Miasta Tczewa o wydanie takiego zaświadczenia. W ocenie skarżących zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, gdyż stwierdza, że odmowa wydania zaświadczenia była prawidłowa i wynika z braku podstaw do jego wydania. Organ I instancji odmówił bowiem wydania zaświadczenia twierdząc, że planowana zmiana użytkowania jest niezgodna z planem miejscowym, a organ II instancji utrzymał to postanowienie w mocy. Tymczasem zdaniem skarżących plan miejscowy dla obszaru UP5 w § 40 przewiduje jako jedną z funkcji podstawowych obiekty obsługi pracowników, a w przeznaczeniu uzupełniającym budynki komercyjne i mieszkania dla nadzoru zakładów. Budynkiem komercyjnym jest obiekt przeznaczony do generowania przychodów z najmów. Planowana przez skarżących zmiana polegałaby na wykorzystaniu obiektu jako budynku komercyjnego - planowana zmiana przeznaczenia to wykorzystanie obiektu na wynajem dla firm mieszkań dla pracowników nadzoru zakładów. Zatem przewidziana przez skarżących funkcja obiektu jest w ich ocenie zgodna z aż trzema przeznaczeniami przewidzianymi w planie dla obszaru UP5 - można zakwalifikować taki budynek jako obiekt obsługi pracowników (przeznaczenie podstawowe), jako mieszkania dla nadzoru zakładów (przeznaczenie uzupełniające) i jako budynek komercyjny (przeznaczenie uzupełniające). Całkowicie nieprawidłowe jest więc stanowisko organów obu instancji. Zmiana sposobu użytkowania obiektu nie jest przecież sprzeczna z planem miejscowym, skoro można stwierdzić, że spełnia aż trzy z wymienionych w planie przeznaczeń obiektów. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego zawartych w planie miejscowym doprowadziła do naruszenia przez organy przepisów k.p.a. o wydawaniu zaświadczeń, a także art. 6 ust. 2 u.p.z.p., gdyż ograniczono skarżącym prawo do zagospodarowania terenu, do którego mają tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom organów warunki planistyczne wskazane w postanowieniach planu miejscowego nie stoją na przeszkodzie zmianie funkcji użytkowej posiadanego przez skarżących obiektu na wskazaną we wniosku o wydanie zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Skarga okazała się uzasadniona. W tak zakreślonych granicach przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2024 r. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Tczewa z dnia 22 lutego 2024 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 725) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć między innymi zaświadczenie lub kopię zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub kopię tej decyzji, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako K.p.a.) stanowi, że organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie natomiast do art. 217 § 2 pkt 2 tej ustawy zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis art. 218 § 1 K.p.a. określa, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ wydający zaświadczenie w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego obowiązany jest do samodzielnej oceny, czy występuje zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu a zatem dokonania w ramach oceny wykładni postanowień planu w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego (vide: wyrok NSA z 16 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1277/11 a także wyrok NSA z 5 maja 2022 r. sygn. II OSK 1358/19). Odnosząc powyższe do oceny zaskarżonego postanowienia Sąd zauważa, iż skarżący żądali wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego polegającego na przeznaczeniu na mieszkania dla nadzoru zakładów z uchwałą nr XVIII/263/2005 Rady Miejskiej w Tczewie z dnia 27 stycznia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Tczewa – dalej jako m.p.z.p.. Sporny obiekt budowlany pełniący obecnie funkcję biurową położony jest w jednostce urbanistycznej oznaczonej na rysunku planu symbolem UP5 - "K." w terenie należącym do strefy produkcyjnej. Zgodnie z § 40 ust 2 pkt 2 m.p.z.p. przeznaczenie podstawowe tej jednostki obejmuje zakłady przemysłowe, w tym składy, bazy budowlane, bazy sprzętu technicznego, obiekty obsługi produkcji przemysłowej i obsługi pracowników, bazy transportowe, większe stacje paliw, uciążliwe obiekty instytutów badawczych, uciążliwe obiektu infrastruktury technicznej bazy logistyczne, zajezdnie. Natomiast przeznaczenie uzupełniające obejmuje: budynki administracyjne, biurowe, komercyjne, mieszkania dla nadzoru zakładów, tereny rekreacyjne i sportowe dla użytku pracowników, usługi ogrodnicze, rzemiosła, handlowo-usługowe, gastronomiczne - § 40 ust 2 pkt 3 m.p.z.p. Zatem z treści przywołanych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, iż przeznaczenie m.p.z.p. dla jednostki planistycznej, na której zlokalizowany jest budynek skarżących obejmuje przeznaczenie na mieszkania dla nadzoru zakładów, co jest zamiarem skarżących. Z powyższych względów w ocenie Sądu organy wadliwie oceniły, iż planowana przez skarżących zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest niezgodna z m.p.z.p. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w swntencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 tej ustawy. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty.