II OSK 1251/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/20 w sprawie ze skargi A. S. i D. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lipca 2020 r. znak WI-I.7840.7.36.2020.BU w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE 1. Wyrokiem z 18 listopada 2020 r. r., II SA/Kr 1077/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę A.S. i D.S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 1 lipca 2020 r., znak: WI-I.7840.7.36.2020.BU, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: 1.1. Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Starosta Krakowski pismem z 14 lutego 2020 r., znak: AB.IV.6740.1.1134.2019.AP, poinformował A.S. i D.S. o braku u nich przymiotu stron w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji pn.: Budowa zespołu 5 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oznaczonych jako A, B, C, D, E z wbudowanymi garażami wraz z wewnętrzną instalacją gazową, elektryczną, wod.-kan., c.o. oraz odcinkami zalicznikowymi: gazu, prądu oraz układem komunikacji wewnętrznej (dojście, dojazd), budową 2 połączeń komunikacyjnych z drogą gminną wewnętrzną (przebiegającą po dz. nr [...], [...]) na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. [...]. 1.2. Wyrokując w sprawie II SA/Kr 1077/20 kolejno wskazano, że A.S. i D.S. wnieśli zażalenie na ww. pismo Starosty, a rozpoznając je Wojewoda Małopolski w/w postanowieniem z 1 lipca 2020 r., na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256 ze zm., K.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażaleń. 1.3. Sąd zrekapitulował motywy uzasadnienia postanowienia Wojewody, wedle którego udzielenie żalącym się przez organ l instancji odpowiedzi w formie pisma w kwestii przymiotu stron postępowania było prawidłowym działaniem. Ustalenie, że wniesiono zażalenie na pismo, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ II instancji obowiązek stwierdzenia w formie postanowienia, niedopuszczalności zażalenia. Zaistniała więc niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych. Dodatkowo Wojewoda wyjaśnił, że sprawa wniosku o pozwolenie na budowę ww. inwestycji nie została zakończona, albowiem postanowieniem z 3 marca 2020 r. Starosta Krakowski zawiesił na wniosek inwestora, postępowanie w sprawie. 2.1. Dalej w wyroku II SA/Kr 1077/20 przywołano, że w skardze do WSA w Krakowie na ww. postanowienie Wojewody Małopolskiego A.S. i D.S., zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 134 i 144 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, wobec stwierdzenia niedopuszczalności zażaleń na pismo Starosty Krakowskiego z 14 lutego 2020 r. w sprawie znak: AB.IV.6740.1.1134.2019.AP, – art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 124 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skarżących jako stron postępowania. 2.2. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. 2.3. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie. 3.1. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie skargę oddalił. 3.2. W motywach tego wyroku sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowo uznał Wojewoda Małopolski, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek przedmiotowej niedopuszczalności zażalenia, gdyż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na pismo informujące o odmowie uznania za stronę postępowania. Tym samym wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332, uPb), a więc normy kreującej status strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę są chybione, bo organ przepisu tego nie stosował. 4.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący – zastępowani przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych, przeprowadzenie rozprawy. 4.2. W oparciu o art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: - art. 32 Konstytucji RP poprzez jego nieuwzględnienie, - art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez jego nieuwzględnienie, - art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 "kpa" poprzez nieuwzględnienie podniesionego przez skarżących zarzutu naruszenia art. 134 "kpc" i art. 144 "kpa" i nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 uPb oraz art. 124 § 1 "k.p.a.", poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie prawidłowo organ tego przepisu nie stosował, wobec stwierdzenia niedopuszczalności zażaleń na pismo Starosty Krakowskiego z 14 lutego 2020 r.; - art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 134 "kpa" poprzez niestwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie Wojewody Małopolskiego zostało wydane z naruszeniem prawa, podczas gdy sąd stwierdził, że zgodnie z art. 61a K.p.a. dopuszczalna jest odmowa wszczęcia postępowania, gdy jest oczywiste, że organ winien badać, czy stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną i wmiast tego wydał postanowienie w trybie art. 134 "kpa" o stwierdzeniu "niedopuszczalności odwołania"; - art. 61a "kpa" dopuszczającego odmowę wszczęcia postępowania poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że nie należy badać w przedmiotowym przypadku czy stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, poprzez stwierdzenie, że "art. 61a" nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym, gdy tymczasem tak nie jest. 4.3. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego podnoszą, że zgodnie z uchwałą NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, poz. 119) w wyniku negatywnego zweryfikowania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy może wydać postanowienie na podstawie art. 134 "kpa". Twierdzenie wnoszącego zażalenie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, powinno więc podlegać weryfikacji w toku postępowania odwoławczego, a w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 "kpa" o umorzeniu postępowania odwoławczego. Ponadto w skardze kasacyjnej wskazuje się, że zgodnie z art. 61a "kpa" dopuszczona została kwestia merytorycznego badania interesu prawnego poprzez usankcjonowanie odmowy wszczęcia postępowania, gdy organ dojdzie do przekonania, iż jest oczywiste, że stosowne żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Tymczasem sąd pierwszej instancji błędnie stwierdził, iż art. 61a nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym, nie uzasadniając w zasadzie swojego stanowiska. Sąd wojewódzki nie uwzględnił niezasadnie zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 uPb, stanowisko Starosty odmawiającego przymiotu stron żalącym się jest co najmniej przedwczesne. Organ ten naruszył ponadto art. 124 § 1 "kpa", gdyż miał obowiązek wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze strony. 4.4. Na wyznaczoną rozprawę nikt się nie stawił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 5.1. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2023, poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dostrzegając z urzędu podstaw nieważności, kontrolę należało ograniczyć do sformułowanych podstaw kasacyjnych. 5.2. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. 5.3. Przepisy art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa oraz art. 145 § 1 pkt 3 Ppsa nie mają charakteru przepisów prawa materialnego, są to przepisy postępowania określające formy orzekania wyrokiem w sprawie ze skargi m. in. na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, a taki był przedmiot skargi w niniejszej sprawie, w której zapadł kwestionowany skargą kasacyjną wyrok WSA w Krakowie. Przepisów tych sąd pierwszej instancji nie stosował, oddalając skargę w myśl art. 151 Ppsa, zarzutu zaś naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Ponadto obydwa wyżej przywołane przepisy Ppsa są rozdzielnymi podstawami wyrokowania, gdy sąd uwzględnia skargę, w pierwszym przypadku wyrok polega na stwierdzeniu nieważności przedmiotu skargi (decyzji lub postanowienia), w tym przypadku postanowienia, a w drugim zaś polegałby na stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Stawianie jednocześnie zarzutu naruszenia obu tych oddzielnych podstaw wyrokowania jest chybione, skoro w jednym wyroku sąd uwzględniający skargę m. in. na postanowienie, nie mógłby obu tych podstaw wyrokowania stosować jednocześnie w stosunku do tego samego przedmiotu zaskarżenia. Oba wskazane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 Ppsa mają charakter wynikowy, ich naruszenie i zarzut wadliwego ich niezastosowania tylko wówczas mogłoby zostać uznane za uzasadnione, gdyby usprawiedliwione okazały się zarzuty naruszenia innych przepisów, wskazanych w skardze kasacyjnej, którym miałby uchybić Wojewoda, a których wadliwie miałby nie dostrzec sąd pierwszej instancji. 5.4. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia "art. 134 kpc", autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił znaczenia takiego skrótu, niestawiennictwo zaś na rozprawie, mimo jej zażądania przez strony skarżące kasacyjnie nie pozwoliło na ustalenie jednoznacznego zamiaru posłużenia się nim przez fachowego pełnomocnika. 5.5. W skardze kasacyjnej po wielokroć jej autor posługuje się określnikami "kpa" i "k.p.a." nie wyłuszczając bliżej jaki akt normatywny ma na myśli. Uwzględniając jednakowoż kontekst użycia takiego określnika (chociażby trzykrotne w skardze kasacyjnej przywoływanie stanu wiedzy fachowego pełnomocnika o tym, że art. 61a został wprowadzono do owego "kpa" w dniu 11 kwietnia 2011 r.), przyjdzie uznać, że kryje się pod tymi różnymi skrótami Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). 5.6. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61a K.p.a., rozumiany jako wadliwe niezastosowanie w postępowaniu odwoławczym tej konstrukcji i nie dostrzeżenie tegoż przez sąd pierwszej instancji. Trafnie sąd wojewódzki stwierdził, że art. 61a K.p.a. nie jest stosowany w postępowaniu odwoławczym, reguł których należy stosować odpowiednio także w postępowaniu zażaleniowym, w myśl odesłania zawartego w art. 144 K.p.a. Skarżący kasacyjnie nie dostrzegli normy art. 140 K.p.a., wedle którego w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie Wojewody zostało wydane na podstawie art. 134 K.p.a., przeto nie mogło do kwestii nim rozstrzygniętej, tj. stwierdzenia niedopuszczalności wniesionych zażaleń, mieć zastosowanie posiłkowe odesłanie do "przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji", w zakresie których mieszczą się przepisy art. 61a K.p.a. 5.7. Trafnie sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem, było ustalenie przez Wojewodę Małopolskiego czy dopuszczalne było wniesienia takiego środka zaskarżenia jak zażalenie, uwzględniając treść pisma Starosty Krakowskiego informującego, iż skarżącym nie służy przymiot stron w oznaczonym postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę. Rację ma sąd pierwszej instancji, że przepisy prawa nie przewidują wydawanie odrębnego postanowienia w przedmiocie dopuszczenia do udziału w charakterze strony postępowania administracyjnego, a ponadto zażalenie przysługuje na postanowienie wydane w toku postępowania administracyjnego, gdy przepis tak stanowi. Skarżącym kasacyjnie umyka także uwadze, że przepisy K.p.a. przewidują konstrukcję dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, ale wyłącznie organizacji społecznej (por. art. 31 § 1 K.p.a.). Skoro zatem zażalenia wniesiono od pisma o charakterze informacyjnym, nie zaś postanowienia, to słusznie Wojewoda działając w trybie art. 134 K.p.a. musiał stwierdzić ich niedopuszczalność. Oddalając skargę na takie postanowienie sąd nie popełnił błędu, nie uwzględniając zarzutu naruszenia art. 134 K.p.a. Nie doszło również do naruszenia przepisu art. 124 § 1 K.p.a., skoro postanowienie Wojewody posiada wszystkie składniki przewidziane tym przepisem, w skardze kasacyjnej zresztą zarzutu jego naruszenia nie rozwinięto. 5.8. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 uPb, skoro w zaskarżonym postanowieniu Wojewoda – co słusznie zauważył sąd pierwszej instancji – nie odnosił się meriti, czy skarżącym istotnie przysługuje status strony w sprawie prowadzonej przez Starostę Krakowskiego, a dotyczącej pozwolenia na budowę. 5.9. W konsekwencji chybione są także zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Gdy chodzi o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., to przepisu tego nie stosował skarżony organ, skoro w ramach kontroli wniesionego odwołania stwierdził niedopuszczalność wniesionych zażaleń z przyczyny przedmiotowej. Skoro organ ten – z uwagi na przedmiot wniesionych zażaleń – uznał ich niedopuszczalność, to nie mógł orzekać o umorzeniu postępowania zażaleniowego, gdyż nie zostało ono skutecznie wywołane. Gdy zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to po pierwsze, w skardze kasacyjnej nie wskazano, czy Wojewoda miał się dopuścić zarzutu wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa; a po drugie, skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. we wnioskach skargi kasacyjnej, oczekując uchylenia zaskarżonego wyroku wnosili jednocześnie wyłącznie o uchylenie zaskarżonego postanowienia, nie zaś stwierdzenia jego nieważności. Wniosek kasacyjny stron korzystających ze środka odwoławczego pozostaje zatem w rozziewie z zarzutem dopuszczenia się przez Wojewodę wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć autor skargi kasacyjnej zaniechał określenia jej formy. Taka argumentacja stron skarżących kasacyjnie jest ponadto wewnętrznie sprzeczna, przez to nie oparta na usprawiedliwionej podstawie. 5.10. W konsekwencji powyższych uwag i stwierdzeń, nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Stwierdzając niedopuszczalność wniesionych zażaleń od oznaczonego pisma organu prowadzącego postępowanie w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, w żaden sposób nie przesądzono wszak, czy skarżący kasacyjnie są materialnie legitymowani, aby uczestniczyć w wywołanej wnioskiem inwestora sprawie jako strony. Nie sposób zatem dostrzec, aby zaskarżony do sądu administracyjnego akt (postanowienie Wojewody) miałby skutkować uchybieniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, czy też prowadzić do naruszenia ochrony prawnej własności i innych praw majątkowych. W skardze kasacyjnej ograniczono się w tym aspekcie do tezy, że "odmawia się stronie przymiotu strony w sposób który uniemożliwia zaskarżenie tej faktycznej decyzji omijając tym samym prawo przez organ administracji co miało miejsce w niniejszym przypadku" (s. 3 skargi kasacyjnej). Brak stawienia się pełnomocnika skarżących kasacyjnie na rozprawie, mimo wyrażenia żądania jej przeprowadzenia, uniemożliwił Sądowi Naczelnemu bliższe poznanie osnowy takiego wywodu, który jest niezrozumiały, gdy wziąć pod rozwagę, iż z treści zaskarżonego postanowienia wynikało, że nie została wydana żadna decyzja, skoro na wniosek inwestora postępowanie w sprawie zostało zawieszone. 5.11. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, została oddalona na podstawie art. 184 Ppsa.