II OSK 16/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/21 w sprawie ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w B. na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] stycznia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/21 oddalił skargę S. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. z [...] listopada 2020 r., nr [...], odmawiające uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. Sąd I instancji stwierdził, że argumentacja organu dotycząca wartości historycznej przedmiotowego budynku, zasługuje w pełni na aprobatę i prowadzi do wniosku o uznania zasadności odmowy udzielenia zgody na jego rozbiórkę. Organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego wskazując na cechy architektoniczne budynku, który pomimo niezadawalającego stanu technicznego, nadal zachowuje wartości zabytkowe, z uwagi na bardzo wysoki stopień utrzymania autentycznej formy substancji budowlanej i formy architektonicznej. Odnosząc się do podnoszonego w skardze stanu technicznego budynku, wskazanego w przedłożonych przez skarżącą opiniach, Sąd Wojewódzki wskazał, że w toku poprzedniego postępowania uzgodnieniowego, przeprowadzane były oględziny budynku. Sporządzona została wówczas dokumentacja fotograficzna oraz notatka służbowa. Podczas oględzin nie stwierdzono aż tak katastrofalnego stanu zachowania poszczególnych elementów konstrukcji drewnianej, jaki przedstawiony został w przedłożonych przez skarżącą ekspertyzach. Przedłożony projekt rozbiórki oraz opinia techniczna dotycząca stanu technicznego budynku sugerują jedynie konieczność rozbiórki obiektu, natomiast nie przewidują innych rozwiązań, bardziej zachowawczych np. remontu z częściową wymianą elementów konstrukcyjnych budynku. Ponadto autorzy omawianego opracowania piszą również, że stan techniczny obiektu czyni jego remont nieopłacalnym pod względem ekonomicznym. Jak wskazał MKZ, obecny stan techniczny jest wynikiem wieloletnich zaniedbań i brakiem prowadzenia doraźnych konserwacji oraz zabezpieczeń przez właściciela. 2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnie zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 w zw. z art. 154 § 1 ustawy z d nia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo istnienia przesłanek, które winny skutkować uwzględnieniem skargi i zmianą zaskarżonego postanowienia i zobowiązanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. do uzgodnienia inwestycji; 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię, w szczególności art. 64 w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r., poz. 282, dalej: uozoz), co doprowadziło do nieuzasadnionego prawnie zaakceptowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i zobowiązanie Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. do uzgodnienia inwestycji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2. W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. Drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. 4.3 W pierwszej kolejności konieczne jest wyjaśnienie, że postępowanie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 39 ust. 3 i 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dotyczy obiektu, który został ujęty w gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 uozoz. W postępowaniu uzgodnieniowym nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie legalności samego zarządzenia w sprawie założenia ewidencji zabytków i umieszczenia danego obiektu w tej ewidencji (wyroki NSA z: 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1814/18). Organ konserwatorski nie ma bowiem kompetencji do uchylenia takiego zarządzenia w części czy w całości. Również sąd administracyjny dokonując oceny legalności postanowienia o odmowie uzgodnienia nie jest władny do oceny legalności aktu o utworzeniu gminnej ewidencji zabytków, który podlega odrębnemu zaskarżeniu, w szczególności badania od strony formalnej prawidłowości założenia karty adresowej. 4.5. W związku z powyższym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący błędnej wykładni art. 140 Kc oraz art. 3 pkt 1 uozoz. wykracza poza granice niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej i z tego względu należało uznać go za bezzasadny. Zarzut tego rodzaju może być natomiast podniesiony w odpowiednim postępowaniu sądowoadministracyjnym, którego przedmiotem jest ocena legalności samego zarządzenia w sprawie założenia gminnej ewidencji zabytków. Jest to bowiem ingerencja ustawowa, która na celu ma zachowanie dziedzictwa kulturowego dla przyszłych pokoleń a dziedzictwo kulturowe podobnie jak własność również objęte jest ochroną konstytucyjną. 4.6. Ponadto Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji przez pryzmat wzorców sądowej kontroli i nie stwierdzając uchybień, miał podstawy do zastosowania regulacji zawartej w art. 151 Ppsa. Warto przy tym zaznaczyć, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa to przepisy wynikowe i stanowią one jedynie prawną podstawę orzeczenia odpowiednio uchylającego decyzję lub oddalającego skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia tych przepisów w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 Ppsa, lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Nie było zatem podstaw do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Natomiast art. 154 § 1 Ppsa dotyczący skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w ogóle nie miał w sprawie zastosowania 4.7. Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. 4.8. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.