II SA/Po 447/24

SENTENCJA [...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 29 maja 2024 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 29 maja 2024 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania R. H. (dalej: "strona") od decyzji Prezydenta Miasta [...] z 28 grudnia 2023 r., nr [...], w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 10 listopada 2023 r. strona złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą M. H.. Prezydent Miasta [...] decyzją z 28 grudnia 2023 r., nr [...], na podstawie m.in. art. 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 24, art. 26, art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390, dalej: "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Kolegium wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję podniosło, że na gruncie dotychczasowych przepisów, to jest sprzed nowelizacji z 1 stycznia 2024 r., brak jest podstaw do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad siostrą. Powołując się na art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. organ II instancji wskazał, że odwołujący jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym wobec siostry, jednak nie jest z nią spokrewniony w pierwszym stopniu. Rodzeństwo to krewni drugiego stopnia w linii bocznej, więc konieczne jest spełnienie warunków z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z akt wynika, jak w dalszej kolejności wywiodło SKO, że ojciec M. H. - P. H. żyje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie został więc spełniony warunek, by przyznać świadczenie pielęgnacyjne bratu - R. H.. Organ odwoławczy powołał się na uchwałę NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której wskazano, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). Skoro na gruncie przepisów w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2024 r. brak było podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, uznać należało zdaniem Kolegium, że prawo do tego świadczenia nie powstało do 31 grudnia 2023 r. Oznacza to, że należy zastosować przepisy w znowelizowanym brzmieniu. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2024 r. dopuszcza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jedynie na osobę w wieku do ukończenia 18. roku życia. M. H. ma zaś ukończony 40. rok życia. W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, skarżący wskazał, że ojciec osoby niepełnosprawnej M. H. żyje, lecz nie utrzymuje więzi rodzinnej, nie interesuje go dobro córki i nie łoży na jej utrzymanie. Natomiast skarżący jako brat nie świadczy pracy zarobkowej, gdyż podjął opiekę nad niepełnosprawną siostrą z dziecięcym porażeniem mózgowym, wskutek czego nie posiada żadnego źródła utrzymania i utrzymuje gospodarstwo domowe tylko z dochodów siostry, czyli renty socjalnej, zasiłku pielęgnacyjnego i funduszu alimentacyjnego. Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Na rozprawie przed tut. Sądem, która odbyła się 7 listopada 2024 r., skarżący stawił się osobiście. Wniósł i wywiódł jak w skardze. Podkreślił, że ojciec nie opiekuje się córką, siostrą skarżącego. Ojciec nie pomaga również finansowo. Skarżący ma ograniczony kontakt z ojcem. Skarżący wyjaśnił, że ojciec mieszka ze swoją matką, utrzymuje się z zasiłków z opieki społecznej, nigdzie nie pracuje, nie opiekuje się swoją matką tylko z nią mieszka. Skarżący wskazał, że organy powinny wyjaśnić, dlaczego jego ojciec nie chce się opiekować swoją córką, a siostrą skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 29 maja 2024 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a.") uzasadniałby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Zarówno na etapie pierwszej jak i drugiej instancji przesłanką odmowy przyznania skarżącemu R. H. świadczenia pielęgnacyjnego, o które ubiega się w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą M. H., było niespełnienie warunku z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2024 r. Od razu wyjaśnić należy, że Kolegium prawidłowo stwierdziło, iż wobec wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem jeszcze w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, to jest przed nowelizacją z 1 stycznia 2024 r. dokonaną na mocy art. 43 ustawy z 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1429, dalej: "u.ś.w."), konieczne było rozważenie w pierwszej kolejności, czy skarżący nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do 31 grudnia 2023 r., a więc czy najpóźniej do tego dnia spełnił wszelkie warunki wynikające z art. 17 u.ś.r. w brzmieniu wówczas obowiązującym, niezbędne do przyznania tego świadczenia. Stanowisko to wynika z prawidłowej wykładni przepisu przejściowego ujętego w art. 63 ust. 1 u.ś.w., zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 43 w brzmieniu dotychczasowym, do których prawo powstało do 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznego dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak przewidziano zaś w art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sprawie poddanej kontroli tut. Sądu bezsporne pozostaje to, że skarżący, jako brat osoby wymagającej opieki, zalicza się do kategorii osób mogących ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem tejże opieki stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Oznacza to, że do nabycia prawa do tego świadczenia spełnione być muszą także wszystkie warunki określone w przywołanym powyżej art. 17 ust. 1a u.ś.r. Tymczasem z równie bezspornych okoliczności, znajdujących potwierdzenie w zgromadzonym przez organ administracji publicznej materiale dowodowym, wynika, iż ojciec osoby wymagającej opieki P. H. żyje, nie jest pozbawiony praw rodzicielskich, jest osobą pełnoletnią (61 lat) i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W tych okolicznościach faktycznych nie może budzić wątpliwości, że warunek z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. nie został spełniony, a co za tym idzie skarżący do 31 grudnia 2023 r. nie nabył prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący zwraca uwagę na to, że ojciec P. H. nie sprawuje opieki nad córką, a siostrą skarżącego, nie interesuje się nią i nie łoży na jej utrzymanie. Podniósł, że organy powinny wyjaśnić, dlaczego ojciec nie chce opiekować się M. H.. Wskazać wobec tego trzeba, że z uwagi na legitymowanie się przez ojca orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, akcentowane tak przez skarżącego okoliczności pozostają bez znaczenia dla oceny zastosowania w sprawie art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. i nie można czynić organom skutecznego zarzutu, jakoby nie podejmując postępowania wyjaśniającego celem ich ustalenia dopuściły się naruszenia art. 7, czy art. 77 § 1 K.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane były różne poglądy odnośnie wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r. Według pierwszego stanowiska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 2809 ze zm., dalej: "K.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki (zob. m.in. wyroki NSA z 21 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 829/16, z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1939/18, z 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1115/19, z 7 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2831/19, z 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2161/20, te i pozostałe powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach drugiego stanowiska przyjęto, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego tych osób powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20, z 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21). Wynikające stąd rozbieżności zostały rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, w której stwierdzono m.in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.). NSA w uchwale tej podniósł, że z punktu widzenia języka kryterium legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jakim ustawodawca posłużył się w art. 17 ust. 1a u.ś.r., nie jest wyrażeniem nieostrym czy wieloznacznym. Pod względem językowym przepis ten nie budzi wątpliwości, ustawodawca posłużył się określeniem należącym do języka prawnego, legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza legitymowanie się orzeczeniem wydanym przez zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności w przewidzianym przez prawo trybie lub orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS zrównanym z takim orzeczeniem właściwego zespołu. Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym. NSA dostrzegł, że skoro pod względem językowym przepis ten nie może być uznany za rodzący wątpliwości, to decyzja o odstąpieniu od tego rozumienia pod wpływem argumentów systemowych, funkcjonalnych czy celowościowych może być podjęta na dostatecznie silnie umotywowanej podstawie, spójnie i konsekwentnie przemawiającej za takim odstąpieniem. Zdaniem NSA nie zachodzą jednak okoliczności wskazujące na błąd legislacyjny czy poddające w wątpliwość racjonalność albo celowość przyjętego rozwiązania, na co wskazuje historia zmian legislacyjnych. NSA nie uznał także, by za odstąpieniem od wykładni językowej art. 17 ust. 1a u.ś.r. przemawiały względy związane z wymogami zachowania spójności systemowej – również w wymiarze konstytucyjnym. W ujęciu systemowym wewnętrznym, obejmującym ustawę o świadczeniach rodzinnych, związanie kwestii dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego z kryterium orzeczonego stopnia znacznej niepełnosprawności nie prowadzi do dezintegracji regulacji i nie narusza jej spójności. W aspekcie zewnętrznym – w kontekście przepisów K.r.o. – w uchwale zwrócono zaś uwagę na ograniczony charakter występującego w tym względzie związku normatywnego. NSA stwierdził, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów K.r.o., a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach K.r.o., co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej. Koherencja taka nie jest wszak konieczna – brak jest odesłania do stosowania przepisów tego kodeksu w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 K.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Odnosząc się natomiast do kontekstu systemowego jaki tworzą dla przepisów ustawy normy Konstytucji RP – w tym przypadku jej art. 2, art. 18, art. 32, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 – w cytowanej uchwale uznano, że w rozważanym przypadku nie ma miejsca rażące naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, prowadzące do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Podkreślono między innymi, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji na uznaniu organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu tych świadczeń. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Powołana powyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter wiążący w sprawie niniejszej, zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zd. 1 P.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu NSA, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści tej ostatniej regulacji wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy powinny je respektować (por. wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1474/14). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, przy uwzględnieniu całokształtu jej okoliczności faktycznych, podziela stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22. Powyższe czyni niezasadną argumentację skarżącego. Skoro ojciec osoby wymagającej opieki bezspornie nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to w świetle art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. brak było podstaw do przyznania na rzecz skarżącego, będącego bratem tej osoby, świadczenia pielęgnacyjnego. Dopiero w przypadku orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności ojca otworzyłaby się dla skarżącego możliwość skutecznego ubiegania się o rzeczone świadczenie. Bez znaczenia pozostają w konsekwencji inne przyczyny, dla których ojciec nie sprawuje opieki nad osobą, która opieki tej wymaga. W kontrolowanej sprawie nie doszło zatem ani do naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a pkt 1 u.ś.r., ani art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Stosownie do art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej, co wynika z art. 77 § 1 K.p.a., jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepisy te wprowadzając do postępowania administracyjnego zasadę prawdy obiektywnej wymagają wprawdzie wyczerpującego zgromadzenia przez organy administracji publicznej materiału dowodowego, jednak wymóg ten odnieść można wyłącznie do takich okoliczności faktycznych, które mogą mieć istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Przyczyny, dla których ojciec P. H. nie sprawuje opieki nad córką M. H., w świetle przyjętej wykładni art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. i ustalonych już w sprawie okoliczności faktycznych, nie mają takiego znaczenia. Wobec powyższego Kolegium prawidłowo uznało, że do 31 grudnia 2023 r. nie powstało po stronie skarżącego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem brak było podstaw do przyznania tego prawa z zastosowaniem przepisów dotychczasowym, obowiązujących przed 1 stycznia 2024 r. Jednocześnie skarżący nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego, to jest obowiązującego od 1 stycznia 2024 r., bowiem aktualne brzmienie art. 17 ust. 1 u.ś.r. ogranicza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do przypadku sprawowania opieki nad osobą w wieku do ukończenia 18. roku życia. Siostra skarżącego ma zaś ukończony 40. rok życia. Możliwe jest natomiast ewentualne ubieganie się przez siostrę skarżącego o świadczenie wspierające przyznawane na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.