I SA/Wa 1081/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2023 r. sprawy ze skargi W. G. i M. W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia z dnia 10 marca 2023 r. nr 172/2023 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z 10 marca 2023 r. nr 172/2023, Wojewoda [...], dalej "organ", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej jako kpa) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899) zwanej dalej "ugn", po rozpatrzeniu zażalenia W. G. i M. W., na postanowienie Prezydenta [...] nr [...] z dnia 30 maja 2022r. zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...], do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym W. Z., jak również ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, utrzymał je w mocy. Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący. Postanowieniem nr [...] z dnia 30 maja 2022 r. Prezydent [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość do czasu przedłożenia przez strony prawomocnego postanowienia właściwego sądu stwierdzającego nabycie praw do spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym W. Z., jak również ustalenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania. Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli W. G. i M. W. Po rozpatrzeniu zażalenia organ II instancji nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Organ wskazał, że nieruchomość objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. [...] (Dz. U. z 1945r. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu tj. 21 listopada 1945 r. grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy m. [...], a od 1950r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] Wydział VI Ksiąg Wieczystych z dnia 13 września 1993 r. L.dz. [...], zgodnie ze stanem działów I-II wykazu hipotecznego księgi wieczystej pod nazwą "Nieruchomość [...] N [...] inw. Nr [...]" - prawo własności tej nieruchomości zawierającej przestrzeni 126.453,17 m2 wpisane było na rzecz: J. S. w 32/320 częściach, Spółki Parcelacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w 128/320 częściach, H. S. w [...] częściach, W. B. w [...] częściach, W. Z. w [...] częściach, L. G. w [...] częściach, na mocy aktu zeznanego przed notariuszem K. w [...] dnia 20 grudnia 1927 r. za N. Rep. [...] i wniosku z dnia 13 wniosku 1928 r. Nr kol. [...] Rep. [...] tej księgi, ze spadku po L. B. na podstawie wniosku zeznanego w niniejszej księdze dnia 16 stycznia 1929 r. za Nr [...], na mocy aktu zeznanego w dniu 26 marca 1929 r. przed notariuszem M. K. w księdze nieruchomości "[...]" za Nr [...] tomu II i na wniosek z dnia 26 marca 1929 r. za Nr kol. [...] Rep. [...] niniejszej księgi wieczystej, na podstawie wniosków zeznanych dnia 21 marca 1934 r. za Nr [...] w księdze hipotecznej nieruchomości N [...] i za Nr kol. [...] Rep. [...] niniejszej księgi oraz na mocy aktu zeznanego w księdze nieruchomości N [...] za Nr kol. [...] i na podstawie wniosku z niniejszej księgi z dnia 21 stycznia 1936 r. za Nr kol. [...] Rep. [...]. Wnioskiem z dnia 4 sierpnia 2015 r. W. G., wystąpiła do Prezydenta [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], hip. nr [...]. Następstwo prawne zostało ustalone na podstawie złożonych przez strony dokumentów szczegółowo wymienionych w postanowieniu. Prezydent m. [...] postanowieniem nr [...] z dnia 30 maja 2022 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość. Organ wskazał, powołując orzecznictwo sądowadministracyjne, że w sprawach o odszkodowanie biorą udział wszyscy byli właściciele nieruchomości dekretowej lub ich następcy prawni, nawet gdy nie złożyli wniosku o przyznania odszkodowania. Zdaniem organu, stanowiący podstawę do rozstrzygnięcia, art. 215 ugn jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania zawartych w tej ustawie. W tego rodzaju sprawie organ określa się przesłanki przyznania odszkodowania a następnie ustala wysokość tego odszkodowania. Zatem występowanie w jednym postępowaniu dwóch etapów postępowania (merytorycznego i ściśle odszkodowawczego) powoduje, że jeden etap jest nierozerwalnie związany z drugim i determinuje dla całego postępowania krąg osób, które winny brać w nim udział. W sytuacji zatem złożenia wniosku o odszkodowanie przez jednego ze spadkobierców, w tym postępowaniu winny brać udział również pozostali spadkobiercy, bo prawo to wynika z ich wspólnego prawa do ustalenia przesłanek do odszkodowania, które wynika z kolei z praw spadkowych po dawnych właścicielach, w postaci uprawnienia wynikającego z art. 215 ugn Odszkodowanie w trybie art. 215 ugn przyznawane na wniosek uprawnionego podmiotu, więc gdy ten nie złoży takiego wniosku, to odszkodowanie nie zostanie na jego rzecz ustalone. Jednak musi mieć zagwarantowany udział w tym postępowaniu, aby mieć wpływ na wynik postępowania w zakresie ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania. Co prawda przesłanki do odszkodowania mogą być różne dla poszczególnych spadkobierców, jednak najczęściej będą oparte na wspólnej podstawie faktycznej. To wszystko przesądza o konieczności zapewnienia udziału w postępowaniu wszczętym przez część spadkobierców także pozostałym spadkobiercom, przy czym bez znaczenia jest tu to, że te postępowanie nie dotyczy ich żądania ustalenia odszkodowania. Nie można też nie zauważać, potrzeby uniknięcia rozbieżności w ocenie przyszłych żądań odszkodowawczych tych ostatnich osób. Z uwagi na szczególny charakter przepisu z art. 215 u.g.n. uprawniającego do przyznania odszkodowania, wynika wspólne (dla współwłaścicieli przeddekretowej nieruchomości i ich następców prawnych) prawo do ustalenia przesłanek do odszkodowania w postępowaniu, w którym uczestniczą wszyscy uprawnieni, również ci, którzy nie domagają się odszkodowania. Podejście to pozostaje aktualne, pomimo podzielnego charakteru roszczenia pieniężnego (odszkodowawczego), o którym mowa w art. 215 ugn. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywieli Skarżący, zaskarżając postanowienie w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie zawieszenia postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu Wojewody [...] zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: - art. 104 § 2 kpa w zw. z art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn przez bezzasadne utrzymanie w mocy tego postanowienia podczas gdy, odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 215 ust. 2 ugn stanowi świadczenie podzielne, a w związku z tym istnieje możliwość przyznania odszkodowania ustalonym następcom prawnym na podstawie art. 104 § 2 kpa za czym przemawia zasada szybkości postępowania. - art. 8 § 2 kpa przez utrzymanie w mocy tego postanowienia wobec odstąpienia od utartej praktyki zgodnie z którą, w przypadku braku możliwości ustalenia wszystkich stron postępowanie odszkodowawcze może być prowadzone w odniesieniu jedynie do następców prawnych, którzy złożyli wniosek z uwagi na podzielny charakter, podczas gdy, Wojewoda [...] utrzymując w mocy Postanowienie Prezydenta m. [...] które zawiesiło postępowanie, postąpił w sposób sprzeczny z utartą praktyką, która wskazuje na podzielność świadczeń odszkodowawczych zgodnie z pkt. II ppkt. 6 zarządzenia nr [...] z dnia 15 grudnia 2016 r. ([...]). -art. 215 ust. 2 kpa w zw. z art. 209 k.c. w zw. z art. 196 § 1 k.c. w zw. z art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż istnieje konieczność uczestniczenia w postępowaniu o odszkodowania wszystkich następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości,podczas gdy, Skarżący we własnym imieniu mogą domagać się odszkodowania, gdyż roszczenie odszkodowawcze wynikające z art. 215 ust. 2 ugn jest świadczeniem podzielnym, a zatem nieuzasadnione jest i sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony własności wynikającą z art. 21 Konstytucji RP oraz zasadą proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz naturą świadczeń podzielnych jest zawieszenie postępowania odszkodowawczego celem ustalenia następstwa prawnego wszystkich dawnych współwłaścicieli Nieruchomości położonej przy ul. [...], hip. nr [...]; -naruszenie art. 30 § 5 kpa przez brak zwrócenia się do Sądu na o ustanowienie kuratora dla spadku nieobjętego, co było obligatoryjne w świetle art. 30 § 5 kpa. - art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa przez zawieszenie postępowania w sytuacji w której Prezydent m. [...] zawieszając postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie wystąpił równocześnie do Organu lub Sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego oraz nie wezwał strony do wystąpienie o to w oznaczonym terminie, co jest obligatoryjnym obowiązkiem w sytuacji zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie jest zasadna. Podstawą faktyczną do zawieszenia postępowania administracyjnego była konieczność ustalenia następców prawnych po właścicielach nieruchomości dekretowej, a podstawę prawną stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd w pełni podziela wywody organu o konieczności ustalenia następców prawnych byłych współwłaścicieli nieruchomości dekretowej jako mających interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym. Jedynym dowodem na istnienie spadkobierców jest w tym wypadku postanowienie o stwierdzeniu nabycia praw do spadku albo akt poświadczenia dziedziczenia. Jak się przyjmuje obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., I OSK 1421/15), w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ugn mamy do czynienia z dwoma etapami postępowania – w pierwszym następuje określenie przesłanek warunkujących przyznanie prawa do odszkodowania a w drugim przyznaje się odszkodowania konkretnemu podmiotowi. Oba te etapy są ze sobą ściśle związane. Mimo tego, iż na gruncie kodeksu cywilnego roszczenie o odszkodowanie jest podzielne i proporcjonalne do udziałów, to na gruncie procedury administracyjnej tego rodzaju roszczenie, jako wynikające ze wspólnej dla wszystkich podstawy faktycznej i prawnej wymaga dla swej skuteczności brania w nim udziału przez wszystkich posiadających interes prawny w żądaniu. Wspólność praw spadkowych po dawnych właścicielach nieruchomości dekretowej powoduje, że w tego rodzaju postępowaniu powinni brać udział wszyscy współwłaściciele nieruchomości dekretowej lub ich spadkobiercy. Nie oznacza to w żadnym razie, że wszyscy otrzymaliby odszkodowania. To bowiem wymaga wniosku konkretnej osoby uprawnionej. Skarżący podnoszą w skardze kwestię stricte cywilistyczną, a więc podzielność roszczenia odszkodowawczego, czego oczywiście nie sposób kwestionować. Jednakże sprawa prowadzona na podstawie art. 215 ugn jest sprawą administracyjną a organ w pierwszej kolejności stosuje do niej przepisy kodeksu postępowania administracyjnego a nie kodeksu cywilnego czy kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, że organ musi, zgodnie z art. 61 § 4 w zw. z 28 kpa ustalić krąg uczestników postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Art. 215 ust. 2 ugn ma charakter szczególny w stosunku do pozostałych przepisów regulujących zasady przyznawania odszkodowania z tej ustawy, gdyż wskazuje na przesłanki jakie musi spełniać podmiot, który ubiega się o odszkodowania aby je uzyskać. Dlatego konieczne jest w pierwszej kolejności wykazanie czy w ogóle zostały spełnione przesłanki do uzyskania odszkodowania. Prawo do odszkodowania wynika ze wspólnych dla [...] współwłaścicieli praw spadkowych po dawnych właścicielach nieruchomości warszawskiej a zatem prawa te są dla nich wszystkich wspólne i oparte na tej samej podstawie faktycznej. Dlatego na etapie ustalania prawa do odszkodowania konieczny jest udział wszystkich współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Przyjęta konstrukcja służy także temu aby w przypadku przyszłych żądań odszkodowawczych nie doszło do rozbieżności co do podstaw faktycznych przyznania odszkodowania. Dlatego prawidłowo organ zawiesił postępowanie do czasu ustalenia kręgu następców prawnych dawnych właścicieli nieruchomości dekretowej uznając, że ma do czynienia z zagadnieniem wstępnym, co w świetle art. 97 § 1 pkt 4 kpa skutkuje koniecznością zawieszenia postępowania. Odnosząc się do pozostałych kwestii podniesionych w skardze: -wbrew temu co wynika z uzasadnienia skargi nawet powołane zarządzenie Prezydenta m. [...] z 15 grudnia 2016 r., nr [...] - pkt II .3, wskazuje na konieczność brania w tego rodzaju postępowaniu wszystkich współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Wskazany pkt II. 6 tego rozporządzenia stanowi wyjątek od zasady i również wymaga stwierdzenia, że nie ma możliwości ustalenia wszystkich stron postępowania; -zarządzenie to akt wewnętrzny organu, o charakterze organizacyjnym, który nie może pozostawać w opozycji do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to akt prawa miejscowego, jak wywodzi skarga. Akty prawa miejscowego ustanawiane są na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Wydanie aktu prawa wymaga zatem istnienia szczególnej podstawy prawnej upoważniającej do wydania takiego aktu. Tych kryteriów nie spełnia zarządzenie; -kwestia niemożliwości ustalenia spadkobierców z powodu braku danych na ich temat nie oznacza błędności postanowienia. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego istotnie w art. 30 § 5 kpa wskazują na możliwość ustanowienia kuratora spadku nie objętego, co czyni sąd rejonowy na wniosek organu, jednakże możliwość taka dotyczy sytuacji gdy obiektywnie nie da się ustalić spadkobierców osoby zmarłej a nie w sytuacji w której strona nie ma woli przedsiębrania czynności w tym zakresie; - powołany przez skarżących wyrok NSA I OSK 2645/15 dotyczył przewlekłości postępowania i bynajmniej nie wynika z niego brak podstaw do zawieszenia postępowania. Wprost przeciwnie, Sąd wskazał na konieczności weryfikacji przesłanek leżących u podstaw zawieszenia postępowania w stosunku do konkretnych podmiotów. Sam zresztą pełnomocnik skarżących w pkt 16 skargi wskazuje na konieczność wykazywania następstwa prawnego. Powołana argumentacja potwierdza wcześniej zaprezentowaną tezę o przyznaniu odszkodowanie tylko tym którzy ten wniosek złożyli. Czym innym jest jednak krąg podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowania (czyli tych którzy skutecznie złożyli wniosek i są inicjatorami tego postępowania) a krąg osób którzy mają interes prawny w udziale w tego rodzaju postępowaniu jako strony – o czym była mowa wyżej; -organ nie ma obowiązku wystąpienia o ustanowienie kuratora spadku – art. 30 § 5 kpa. Może to uczynić dopiero gdy wykazane zostanie, że brak jest możliwości ustalenia spadkobierców, nie ma osoby która sprawuje zarząd masy spadkowej – co wprost wynika z tej regulacji kodeksowej. W tej sprawie takiej wiedzy organ nie posiadał. Zwrócić przy tym należy uwagę, że to spadkobiercy mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia praw do spadku po danej osobie a nie organ i to tylko oni mogą zainicjować postępowania przed sądem powszechnym, co wynika z art. 510 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U.2023.1550). - powołany w skardze art. 100 § 1 kpa kreuje obowiązek działania organu w zakresie czynności zmierzających do usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. W tej sprawie organ mógł zatem zobowiązać strony zainteresowane do przedłożenia dowodów na okoliczność dziedziczenia – i tak też uczynił zawierając stosowne rozstrzygnięcie w postanowieniu. Z tych względów nie stwierdzając uchybień w zakresie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd na podstawie art. 151 i 119 pkt 3 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.