II SA/Kr 522/24

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Piotr Fronc Protokolant: starszy referent sądowy Kamila Maśloch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2024 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 16 stycznia 2024 r., znak: WI-I.7840.7.29.2023.DA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz architektoniczno - budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A. W. (dalej: skarżąca) jest decyzja Wojewody Małopolskiego z 16 stycznia 2024 r. znak WI-I.7840.7.29.2023.DA w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym sprawy skarżąca wniosła o pozwolenie na budowę dla budynku gospodarczego na cele produkcji rolnej wraz z instalacjami wewnętrznymi, dojściem i dojazdem na działce nr [...] w W. Decyzją z 3 marca 2023 r. nr AB.III-W1.183.2023 Starosta Krakowski odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Organ wskazał, że zamierzenie inwestycyjne jest zlokalizowane w terenie oznaczonym symbolem R – tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach, sadach zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. – Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2005 r., (Dz.Urz.Woj.Małop.2005.[...], z późn. zm., dalej mpzp). Organ powołał się na § 28 ust. 4 pkt 4 mpzp i wskazał, że jako zasady zagospodarowania terenu ustala się realizację uzupełniającej zabudowy gospodarczej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, zaś przedmiotowy budynek będzie stanowił budynek mieszkalny, co potwierdza zestawienie powierzchni, podział i układ pomieszczeń, kondygnacje, balustrady, schody zewnętrzne, taras od strony północnej i wykończenie ozdobnymi elementami. Organ wskazał również, że w zakresie kwalifikacji rolniczych skarżąca złożyła jedynie oświadczenie, iż osobiście prowadzi gospodarstwo rolne i posiada kwalifikacje rolnicze. Ponadto fakt posiadania przez daną osobę gruntów rolnych o powierzchni pow. 1 ha nie jest wystarczający do uznania go za rolnika. Konkludując organ stwierdził, że nie zostały usunięte nieprawidłowości wykazane w postanowieniu z 7 grudnia 2022 r. Inwestor nie doprowadził do zgodności inwestycji z ustaleniami mpzp. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, organ II instancji decyzją z 16 stycznia 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ zauważył, że w § 28 mpzp stanowi: 1. Wyznacza się tereny gospodarki rolnej prowadzonej na gruntach rolnych, łąkach, pastwiskach sadach, oznaczonych na rysunku planu ("R"). 2. Jako przeznaczenie podstawowe dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się, uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. 3. Jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenów wymienionych w ust. 1 ustala się możliwość lokalizacji: (...) 5) dopuszcza się lokalizację budowli związanej wyłącznie z produkcją rolną. 4. Jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się: (...) 3) wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, z wyjątkiem paragrafu 28 ust. 3 pkt 5 4) utrzymanie istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy przy zwiększeniu powierzchni zabudowy nie więcej niż do 25 % oraz dodatkowo możliwość adaptacji poddaszy na cele mieszkalne, realizację uzupełniającej zabudowy gospodarczej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, (...) Wojewoda podkreślił, że budynek gospodarczy jest obiektem kubaturowym - zgodnie z § 28 ust. 4 pkt 3 mpzp – wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, z wyjątkiem paragrafu 28 ust. 3 pkt 5 (dopuszcza się lokalizacje budowli związanej wyłącznie z produkcja rolną) i jednocześnie nie jest budowlą. Zatem wnioskowany budynek gospodarczy jest niezgodny z przeznaczeniem tego terenu wynikającym z ustaleń mpzp. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 Pb poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a z kolei w art. 3 pkt 3 Pb wskazano, iż poprzez budowlę należy rozumieć należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Kolejno wyjaśnić należy, iż przepisy nie definiują pojęcia obiekt kubaturowy jednak w powszechnym użyciu przyjęto, że oznacza to budynki i inne obiekty którym można przypisać parametr objętości. Zdaniem organu II instancji budynek gospodarczy jest obiektem kubaturowym i jednocześnie nie jest budowlą, o której mowa § 28 ust. 3 pkt 5, zatem jest niezgodny z ustaleniami mpzp. Powyższe czyni bezcelową dalszą analizę zgodności zamierzenia z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i prawa miejscowego, gdyż powyższa niezgodność jest nieusuwalna (aby ją wyeliminować należałoby zaprojektować inny obiekt budowlany o innym przeznaczeniu). W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła zarzuty naruszenia: 1. art. 35 prawa budowlanego oraz § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z 12 kwietnia 2022 r.. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, że przedłożony przez skarżącą projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. z uwagi na niewłaściwą formę i architekturę projektu budynku gospodarczego, podczas gdy żaden przepis prawa nie określa w sposób jednoznaczny wymogów architektonicznych jakim winny odpowiadać budynki gospodarcze a jedynie ich przeznaczenie. 2. art. 4 prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. 3. art. 7a kpa poprzez nierozstrzygnięcie istniejących wątpliwości na korzyść strony 4. art. 80 kpa poprzez dokonanie wadliwej oceny materiału dowodowego a w szczególności przedłożonego przez skarżącą projektu budynku gospodarczego poprzez przyjęcie, iż realizacja zamierzenia inwestycyjnego, o którym mowa w decyzji jest niemożliwa i narusza obowiązujące przepisy prawa oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Z.. Skarżąca wniosła o uchylenie zapadłych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podkreśliła, że posiada kwalifikacje rolnicze, zamieszkuje na terenie gminy, działka, na której zaplanowano inwestycję stanowi część jej gospodarstwa, przedmiotowy budynek ma być uzupełnieniem istniejącej zabudowy gospodarczej niezbędnej dla prowadzenia przez nią gospodarstwa rolnego ze względu na to, iż na działce, na której zamieszkuje w B. , nie jest możliwa budowa nowego budynku gospodarczego bo taki jest plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto zaznaczyła, że w toku postępowania wyjaśniła, iż przedmiotowy budynek przeznaczony ma być na przechowywanie i przygotowanie do sprzedaży produktów rolnych z zakresu warzywnictwa i zielarstwa. Jak podkreśliła skarżąca, zamieszkuje ona w odległości 1 km od miejsca usytuowania projektowanego budynku i budynek ten stanowić ma uzupełniającą zabudowę gospodarczą. Ustawodawca nie przyznał organom administracji architektoniczno-budowlanej kompetencji w zakresie wpływania na treść wniosku o pozwolenie na budowę, zaś wolą inwestora jest w przedmiotowej sprawie budowa budynku gospodarczego. Wojewoda w zaskarżonej decyzji prowadzi rozważania dotyczące tego co jest a co nie jest obiektem kubaturowym konkludując: budynek gospodarczy jest obiektem kubaturowy i jednocześnie nie jest budowlą, o której mowa w § 28 ust. 3 pkt 5, zatem jest niezgodny z ustaleniami mpzp. Taka konkluzja w ocenie skarżącej nie poparta został przekonującymi argumentami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie miał na uwadze, co następuje. Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Na wstępie należy wskazać, że podstawowym i w zasadzie jedynym zarzutem, jaki jest stawiany przedłożonemu projektowi, jest jego sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. – Uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] 2005 r., (Dz.Urz.Woj.Małop.2005.[...], z późn. zm.,( dalej mpzp). Jak to zostanie dalej wykazane, taka sprzeczność ma miejsce, w związku z czym zarzut naruszenia art. 4 p.b. jest bezzasadny. Przepis ten bowiem wyraźnie wskazuje na limitowanie prawa własności "przepisami". Granice prawa własności wynikają bowiem zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości ( por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 listopada 2020 r. II SA/Gl 954/20 publ. Lex/el.). Jak już wspomniano, w tym przypadku chodzi o przepisy z zakresu planowania przestrzennego. Reasumując wynikający z projektu stan faktyczny, trzeba stwierdzić, że projektowany budynek ma być posadowiony na działce nr [...] w W. Na stronie tytułowej widnieje, że ma to być budynek gospodarczy dla przechowywania płodów rolnych, jako uzupełnienie zabudowy gospodarczej, niezbędnej dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Budynek jest projektowany na bazie projektu domu mieszkalnego jednorodzinnego, z tą różnicą, że w miejscach gdzie w projekcie pojawia się słowo "mieszkalny jednorodzinny" – zastąpiono go słowem "gospodarczy", a w miejscach "pokoje" umieszczono "pomieszczenia gospodarcze". Budynek w projekcie posiada ogrzewanie gazowe, instalacje wod-kan, i elektryczną, przewidziano także kominek. Na piętrze przewidziano 2 łazienki i garderobę /k. 16 proj. bud./. Budynek zaprojektowany jest na działce, na której jest częściowo trawa, częściowo pole orne /k.8 verte/. Najbliższe zabudowania znajdują się w odległości ponad 100 m od działki. Natomiast skarżąca zamieszkuje w innej miejscowości, odległej o 2 km, a to w B. . Jak chodzi o przeznaczenie w planie miejscowym, wg § 28 uchwały działka leży w terenach gospodarki rolnej ":R". Jako przeznaczenie podstawowe dla terenów wymienionych jak wyżej ustala się uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady. W zakresie przeznaczenia dopuszczalnego m.in. dopuszcza się lokalizację budowli związanej wyłącznie z produkcją rolną ( § 28 ust. 3 pkt 5 mpzp); poza tym, zgodnie z § 28 ust. 4 pkt 3 – wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia. Jak wynika z powyższego, na terenie tej działki, w obszarze R, nie można wybudować innego obiektu kubaturowego poza budowlą - związaną wyłącznie z produkcją rolną. Zgodnie z § 7 ust. 1 mpzp ustalenia planu nie naruszają powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. W ust. 2 tego przepisu wskazano, że "zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na rozbudowie, przebudowie lub lokalizacji nowych obiektów budowlanych jest dopuszczalna pod warunkiem zgodności z przepisami, o których mowa w ust. 1 oraz z ustaleniami niniejszego planu". Wobec tego słowo "budowla" z § 28 ust. 3 pkt 5 mpzp należy interpretować w zgodzie z art. 3 pkt 3 ustawy prawo budowlane, gdzie wskazano, że przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że przedmiotem projektu jest obiekt budowlany w postaci budynku, a zatem nie budowla. Pomijając więc nawet kontrowersje, czy jest on budynkiem gospodarczym (wedle Sądu projekt nasuwa w tym względzie wątpliwości) – to na pewno nie jest budowlą, a zatem nie obejmuje go wyjątek z § 28 ust. 3 pkt 5. W świetle powyższego należy skonstatować, że na przedmiotowej działce położonej w W. nie można posadowić projektowanego nowego obiektu budowlanego – budynku. W § 28 zawarto również ustęp 4, który brzmi: 4. Jako zasady zagospodarowania terenu i warunki zabudowy ustala się: 1) dostosowanie obiektów i urządzeń przeznaczenia dopuszczalnego do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego, 2) zachowanie proporcji, aby łączna powierzchnia terenów związanych z przeznaczeniem dopuszczalnym nie stanowiła więcej niż 5% powierzchni przeznaczenia podstawowego danego obszaru ustalenia, 3) wprowadza się zakaz realizacji nowych obiektów kubaturowych w obszarze tego przeznaczenia, z wyjątkiem paragrafu 28 ust. 3 pkt 5, 4) utrzymanie istniejącej rozproszonej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej oraz usługowej z możliwością remontów, przebudowy i rozbudowy przy zwiększeniu powierzchni zabudowy nie więcej niż do 25% oraz dodatkowo możliwość adaptacji poddaszy na cele mieszkalne, realizację uzupełniającej zabudowy gospodarczej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego, 5) spełnienie warunków zapisanych w rozdziale II i IV podstawowych wymogów wynikających z zasad ogólnych zagospodarowania terenu i warunków zabudowy obowiązujących w całym obszarze planu oraz warunków obowiązujących dla stref polityki przestrzennej w ramach zasięgu terenowego tych stref, 6) spełnienie wymogów wynikających z zasad uzbrojenia terenu określonych w rozdziale V. Jak to już powiedziano, jak wynika z § 28 ust. 4 pkt 3 mpzp, nie ma możliwości budowy nowych obiektów kubaturowych, poza budowlami związanymi wyłącznie z produkcją rolną. Równocześnie utrzymuje się istniejącą zabudowę mieszkaniową i zagrodową, oraz realizację uzupełniającej zabudowy gospodarczej. W ocenie Sądu chodzi tutaj o uzupełnienie zabudowy istniejącej, a więc w jej nieodległym sąsiedztwie ( a nie w sąsiedniej wsi na niezabudowanej działce). W innym przypadku, a więc gdy nie jest to zabudowa uzupełniająca ( czyli nie na terenie gdzie już istnieją zabudowania mieszkalne czy mieszkalno – gospodarcze) - zabudowa gospodarcza winna spełniać wymóg z § 28 ust. 3 pkt 5. Jeśli inaczej zinterpretuje się przepis § 28 ust. 4 pkt 4, a więc tak, jak to czyni skarżąca – to zapis § 28 ust. 3 pkt 5 mpzp stał by się normą pustą. Zawsze bowiem można by powiedzieć, że zabudowa na terenie rolnym odległym o 1 km, 2 czy 5 – jest zabudową uzupełniającą do zabudowy mieszkaniowej i może stanowić dowolny obiekt kubaturowy. Taka wykładnia planu miejscowego jest sprzeczna z jego celem, który w terenie R zakłada jako przeznaczenie podstawowe uprawy polowe oraz rolnicze użytki zielone, uprawy ogrodnicze i sady, a zgodnie z § 28 ust. 4 pkt 1 - dostosowanie obiektów i urządzeń przeznaczenia dopuszczalnego do wymogów i charakteru przeznaczenia podstawowego. W zgodzie z powyższym należy przyjąć zakaz budowy obiektów kubaturowych w terenie "R" za wyjątkiem budowli związanych z produkcją rolną, zaś jako wyjątkową – możliwość realizacji zabudowy gospodarczej do istniejącej zabudowy mieszkalnej i zagrodowej, na terenie, gdzie ta zabudowa się znajduje. Stąd nie są zasadne zarzuty skargi kwestionujące, że projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami mpzp. Końcowo trzeba też zaznaczyć, że słusznie wątpliwości organów wzbudził sam projekt budynku określonego jako gospodarczy /k. 26 proj bud./. Jest to bowiem budynek z poddaszem użytkowym, o bryle domu jednorodzinnego. Skarżąca nie może zaprzeczyć, że projekt jest dokładnym odwzorowaniem projektu domu jednorodzinnego, gdzie jedynie wyraz "mieszkalny" zastąpiono wyrazem "gospodarczy" i odpowiednio do tego pokoje stały się pomieszczeniami gospodarczymi. Jednakże na poddaszu pozostawiono na planie 2 łazienki i garderobę, a na parterze przewidziano kominek. Ani zatem bryła budynku, pierwotnie przed kosmetycznymi zmianami jednorodzinnego, ani też jego cechy użytkowe nie świadczą, że ma on przeznaczenie do "przechowywania i przygotowania produktów rolnych", jak to twierdzi skarżąca. Ostatecznie zatem należy wskazać, że prawidłowe jest stanowisko organów, iż projekt nie odpowiada wymogom planu miejscowego, a więc zachodziła podstawa do odmowy zatwierdzenia tego projektu. Z tych względów, skoro nie zachodzą naruszenia wskazanych w skardze przepisów, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.