II SAB/Wr 1511/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Asesor WSA Marta Pawłowska, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 16 marca 2023 r. sprawy ze skargi K. J. K. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Skarżący (K. J. K.), działając przy pomocy pełnomocnika, wniósł w dniu 31.10.2022 r. skargę na przewlekłość postępowania Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ administracji), polegającą na prowadzeniu postępowania z jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – złożonego 20.04.2022 r. - dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 2b ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 35 § 1- 3 i art. 36 § 1 k.p.a. Na tej podstawie wniósł o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 4 tys. złotych oraz 5) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarżący uzasadnił wnioski i zaprezentował swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wskazał na kilka aspektów związanych z procedowaniem wniosku skarżącego. Pierwszym z nich było to, że w dniu 15.04.2022 r. weszła w życie ustawa z 08.04.2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), nowelizująca ustawę z 12.03.2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 103 ze zm.) – dalej: specustawa. Nowela ta dodała art. 100c zgodnie z którym w okresie do dnia 31.12.2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw przez Wojewodów dotyczących cudzoziemców nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu. Zdaniem organu, skoro skarga została złożona 31.10.2022 r., choć termin na załatwienie sprawy nie minął przed dniem 15.04.2022 r., tj. przed wejściem w życie wymienionych wyżej przepisów, to tym samym w niniejszym stanie faktycznym nie miało miejsca przekroczenie żadnych terminów na załatwienie sprawy. Ponadto, we wskazanym wyżej okresie, zgodnie z art. 100c ust. 3 specustawy w stosunku do organu nie stosuje się przepisów o bezczynności organu prowadzącego postepowanie w sprawach zezwoleń pobytowych, organ nie ma też obowiązku powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jak również nie wymierza się organowi grzywny, ani nie zasądza od niego sum pieniężnych za niewydanie rozstrzygnięć w terminach. Wojewoda wskazał także, że zgodnie z art. 100c ust. 4 specustawy w stosunku do organu prowadzącego postepowanie w sprawach dotyczących udzielania zezwoleń wyłączona została możliwość wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Tym samym art. 100c ust. 3 i 4 specustawy stanowi niejako naturalną konsekwencję przyjętej w ust. 1 zasady ogólnej, w myśl której w okresie do 31.12.2022 r. następuje wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenie biegu terminów administracyjnych w odpowiednich postępowaniach administracyjnych, w czasie którego organ nie ma obowiązku podjęcia czynności administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przechodząc do rozpoznawania niniejszej sprawy na samym początku rozstrzygnięcia wymaga spór czy w stosunku do wniosku złożonego przez cudzoziemca zastosowanie mają ogólne przepisy ustawy z 12.12.2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.) – dalej: ustawa o cudzoziemcach, powiązane z przepisami ustawy z 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), czy też wskazywana przez Wojewodę regulacja szczególna w postaci unormowań zawartych w specustawie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 specustawy, ściśle regulującymi jej zakres przedmiotowy i podmiotowy, w ocenie Sądu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżący legitymuje się obywatelstwem brytyjskim. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że jest małżonkiem obywatela polskiego (związek małżeński został zawarty poza granicami Polski). Z akt nie wynika także żadna informacja, aby skarżący był posiadaczem Karty Polaka. Tym samym w rozumieniu regulacji szczególnej nie obejmuje go zakres pojęciowy "obywatela Ukrainy". Natomiast w złożonym wniosku pobytowym do Wojewody zawarte są jeszcze 3 ważne, mające wpływ na postępowanie, informacje. Pierwszą z nich jest to, że wnioskodawca oświadczył, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przebywa wraz ze swym małżonkiem. Drugą jest fakt, że w części C pkt III wniosku wskazał, że jego ostatni wjazd na terytorium Polski miał miejsce 26.01.2022 r. Natomiast w części C pkt IV złożył oświadczenie, że w okresie ostatnich 5 lat przebywał w: S., H., N. i W. Nie ma tu mowy o Ukrainie – czy to w okresie pokoju czy też po wybuchu wojny napastniczej. Skarżący nie jest tym samym osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym wyżej przepisem. Także żadne posiadane zarówno przez Wojewodę jak i Sąd informacje nie wskazują na to, aby przybył na terytorium Polski w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy. Tym samym Sąd uznał, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 specustawy zakresu podmiotowego i przedmiotowego tej ustawy, jak i braku w tym zakresie zmian w ustawie o cudzoziemcach oraz p.p.s.a., przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu toczącym się przed Wojewodą w tej sprawie, a w konsekwencji w toku kontroli legalności tego postępowania dokonywanej przez sąd administracyjny (por. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z 17.11.2022 r., sygn. akt I SAB/Wr 931/22; z 20.10.2022 r., sygn. akt III SAB/Wr 660/22; wyroki WSA w Łodzi: z 04.01.2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 131/22; z 05.01.2023 r., sygn. akt III SAB/Łd 142/22). Tym samym skarga na przewlekłość postępowania organu w sprawie z wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy okazała się uzasadniona, albowiem postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do jej załatwienia. Pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Analiza akt administracyjnych sprawy dowodzi, że 20.04.2022 r. skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Pismem w tej samej dacie organ poinformował wnioskodawcę, że wszczęte postępowanie administracyjne zostanie zakończone w terminie 60 dni, od dnia wystąpienia jednego z trzech możliwych (i wymienionych w piśmie) do zaistnienia zdarzeń oraz, że pobyt cudzoziemca na terytorium Polski jest legalny do dnia otrzymania przymiotu ostateczności przez przyszłą decyzję pobytową. Dnia 16.09.2022 r. wniesiono ponaglenie na działanie organu. Dnia 31.10.2022 r. wywiedziono przedmiotową skargę. Powyższe okoliczności stanowią, że prowadzone w sprawie postępowanie nosi cechy przewlekłości, naruszając tym samym zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że oprócz wydania pisma informującego wnioskodawcę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wraz z informacją o legalności pobytu, organ nie podjął w sprawie jakichkolwiek czynności. Zaistniała zwłoka organu oraz brak wydanego rozstrzygnięcia znacząco przekracza maksymalne terminy określone w przepisach, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie Wojewody. Dlatego w świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się przewlekłości postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z niewątpliwie rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Wobec braku przekazania przez organ informacji o wydaniu decyzji załatwiającej wniosek złożony w niniejszej sprawie, Sąd zobowiązał Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 13 ust. 1 ustawy z 17.12.2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91) i art. 35 § 4 k.p.a. (pkt III sentencji wyroku). Na wniosek skarżącego, zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd przyznał sumę pieniężną w kwocie 500 zł (pkt IV sentencji wyroku), o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W ocenie Sądu, kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. Sąd rozpoznając sprawę przyjął stan faktyczny występujący na dzień 26.10.2022 r., tj. na dzień wywiedzenia skargi. Na powyższe rozstrzygnięcie (zasądzenie sumy pieniężnej) miał wpływ fakt, że Wojewoda nie podjął jakichkolwiek faktycznych czynności w sprawie pozwalających zebrać konieczne informacje (np. nie zwrócił się do organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo Państwa celem uzyskania informacji o cudzoziemcu), celem wydania wnioskowanej decyzji. Taka opieszałość ze strony organu nie może zasługiwać na aprobatę. Nie łączyły się z nią żadne inne czynności jak np. sprawdzenie kompletności wniosku. Jednocześnie wyważając między sobą występujący z jednej strony po stronie skarżącej permanentny stan niepewności i stresu związany z czekaniem na pozytywne informacje z Urzędu Wojewódzkiego, a z drugiej strony brak wykazania konkretnych i wymiernych szkód oraz krzywd, które spowodowała u wnioskodawcy stwierdzona przewlekłość, doprowadziło to orzekających do kompromisowego przekonania, że skarżącemu powinno się przyznać kwotę wskazaną w pkt IV sentencji wyroku. Bez wątpienia przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zatem zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd wyraża nadzieję, że konieczność wypłaty ww. kwoty przez organ posłuży zwalczeniu opieszałości organu w sprawie (zdyscyplinuje organ). Tym samym Sąd uznał, że wnioskowana w skardze kwota jest zbyt wygórowana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).