II SAB/Op 9/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi I. K. na bezczynność Wojewody Opolskiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy 1) zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do rozpoznania wniosku I. K. z dnia 7 czerwca 2022 r. o udzielnie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że Wojewoda Opolski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddala skargę w pozostałym zakresie, 4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej I. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez I. K. – reprezentowaną przez pełnomocnika radcę prawnego R. P. (zwaną dalej skarżącą) jest bezczynność Wojewody Opolskiego (dalej zwanego również organem lub Wojewodą) w sprawie rozpatrzenia wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. (wpływ do organu w dniu 9 czerwca 2022 r.) I. K. wystąpiła do Wojewody Opolskiego z wnioskiem o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Pismem z dnia 18 sierpnia 2022 r. (wpływ do organu dnia 22 sierpnia 2022 r.) skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W aktach administracyjnych brak jest jednak informacji o jego rozpatrzeniu. Natomiast pismem z dnia 12 września 2022 r. Wojewoda wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim w dniu 16 grudnia 2022 r., przesyłając stosowne wezwanie do rąk jej pełnomocnika. Jednocześnie wezwano do przedstawienia w tym samym dniu oryginału paszportu, dowodu uiszczenia opłaty skarbowej, wypełnionego oświadczenia oraz "innych dokumentów wymaganych do wniosku". W dniu 18 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącej skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Wojewody Opolskiego w sprawie rozpatrzenia jej wniosku z dnia 7 czerwca 2022 r. (data wpływu skargi do organu 26 stycznia 2023 r.). W skardze zarzucono rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Na tej podstawie pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) stwierdzenie bezczynności organu skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącej o zezwolenie na pobyt stały, 2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku, 4) przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 10.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a., 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, 6) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał na konsekwencje faktyczne długiego oczekiwania na załatwienie sprawy przez Wojewodę. Zwrócił uwagę, że skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy i nie odnosi się do niej ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, regulacja ta nie dotyczy bowiem wszystkich cudzoziemców. W ocenie pełnomocnika skarżącej sprawa powinna zostać załatwiona w terminie określonym w art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach tj. w terminie 60 dni. Aby ustalić od którego dnia biegnie wskazany termin skarżąca i jej pełnomocnik wystąpili do Wojewody Opolskiego o wydanie zaświadczenia co do tego czy strona spełnia warunki określone w art. 112a ust. 2 pkt 1-3 ustawy o cudzoziemcach. Intencją strony było uzyskanie urzędowego potwierdzenia, że jej wniosek nie zawiera już żadnych braków formalnych lub braków z art. 106 ust. 2 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. Organ odmówił wydania takiego zaświadczenia postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2022 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej w związku z art. 100c oraz art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o niewymierzanie kary grzywny ani niezasądzanie sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Wojewoda wskazał, że skarga jest bezzasadna, gdyż zgodnie z powyższą regulacją w okresie od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 24 sierpnia 2023 r. terminy załatwienia spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w odniesieniu do wszystkich cudzoziemców spoczywają bez biegu. Wojewoda swoje stanowisko w tej kwestii motywuje informacją znajdującą się na stronie internetowej Urzędu do Spraw Cudzoziemców. W ocenie organu ponaglenie oraz skarga do Sądu zostały zatem złożone przedwcześnie, gdyż wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody Opolskiego dnia 9 czerwca 2022 r., tj. już w okresie spoczywania terminu załatwienia sprawy. Organ zwrócił ponadto uwagę, że zgodnie ze znowelizowanym przepisem art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach termin dla wojewody na załatwienie sprawy wynosi 60 dni i jest liczony od momentu, w którym nastąpi ostatnie ze zdarzeń wymienionych w art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach. Podkreślono, że skarżąca została wezwana na dzień 16 grudnia 2022 r. celem pobrania odcisków linii papilarnych, okazania oryginału paszportu wraz z kserokopią wszystkich jego stron oraz przedłożenia wszystkich wymaganych do wniosku dokumentów. Skarżąca nie stawiła się na wezwanie organu w wyznaczonym terminie. Wyznaczenie odległego terminu do stawienia się w organie uzasadniono ilością wpływających wniosków i koniecznością ich chronologicznego załatwiania, a także możliwościami technicznymi urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 P.p.s.a. Według art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a P.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie załatwienia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej konieczne jest uprzednie złożenie ponaglenia na drodze administracyjnej. Wymóg ten został spełniony. Przy czym dopuszczalność skargi nie jest uzależniona od uprzedniego rozpoznania ponaglenia przez organ administracji publicznej wyższej instancji. Zasadne jest stanowisko pełnomocnika skarżącej a nieuzasadniony jest zarzut organu podniesiony w odpowiedzi na skargę, iż nie dopuścił się on bezczynności z uwagi na treść art. 100c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa dodanego przez art. 1 pkt 44 ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. (Dz. U. z 2022 r. poz. 830) zmieniającej ww. ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Zgodnie z tym przepisem w okresie od dnia 15 kwietnia do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie ww. sprawach lub ich dokonywanie z opóźnieniem, we wskazanym wyżej terminie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Rzecz w tym, że wobec ściśle określonego w art. 1 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa zakresu przedmiotowego i podmiotowego tego aktu, przepisy te nie mają zastosowania do kontrolowanego przez sąd postępowania. W myśl wskazanej regulacji, ww. ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie pod pojęciem obywatela Ukrainy należy rozumieć także nieposiadającego obywatelstwa ukraińskiego małżonka obywatela Ukrainy, o ile przybył on na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i nie jest obywatelem polskim ani obywatelem innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej. W analizowanym przypadku skarżąca nie jest osobą, która mieści się w zakresie podmiotowym opisanym powołanym przepisem. Skarżąca nie jest obywatelką Ukrainy - jest obywatelką Rosji. Organ nie miał zatem podstaw w sposób woluntarystyczny rozciągać stosowania przepisów ustawy z 12 marca 2022 r. na wszystkie postępowania o wydanie zezwoleń pobytowych, gdyż przepisy te odnoszą się wyłącznie do spraw, których przedmiotowo i podmiotowo ta ustawa dotyczy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Opolskiego w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354 ze zm.), decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. W myśl art. 112a ust. 2 tej ustawy termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych, lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie. Przy czym z art. 112a ust. 2 ustawy o cudzoziemcach wynika, że dopiero wystąpienie jednego ze zdarzeń w nim wymienionych powoduje, że rozpoczyna bieg termin dla wojewody na załatwienie sprawy, o którym stanowi art. 112a ust. 2 tej ustawy. Przenosząc powyższe regulacje na grunt rozpoznawanej sprawy należy zaznaczyć, że postępowanie administracyjne, którego dotyczy zarzucana bezczynność zostało zainicjowane wnioskiem skarżącej, który został złożony do organu w dniu 9 czerwca 2022 r. i mimo upływu terminu na dzień złożenia skargi do Sądu sprawa nie została załatwiona. Zaistniał zatem stan bezczynności organu. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Sąd miał również obowiązek dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając więc stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tej kwestii Sąd przyjął, że rażące naruszenie prawa związane jest z jego naruszeniem w sposób oczywisty. W orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jawnego natężenia braku woli organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt IV SAB/Wr 59/19). Nie każde zatem naruszenie terminów załatwienia sprawy stanowi podstawę do uznania, że ma ono charakter rażący. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna wtedy, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są oczywiste i nie dają się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Za taką oceną może przemawiać m.in. zbyt długi czas prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15). W rozstrzyganej sprawie sąd uznał, że badana na dzień wniesienia skargi bezczynność organu nie była znacząca, choć nie była też uzasadniona np. stopniem skomplikowania sprawy. Sąd dostrzegł ponadto dodatkowe okoliczności przemawiające za niekwalifikowaniem ww. wadliwości w kategoriach naruszenia rażącego. Sąd miał na uwadze, że na trudność w terminowym załatwianiu sprawy w przeważającej mierze wpłynął znaczący wzrost liczby spraw dotyczących legalizacji pobytu załatwianych przez organ oraz niewystarczająca obsada kadrowa urzędu. Samo w sobie nie zawsze musi to jednak stanowić okoliczność łagodzącą stopień naruszenia, którego dopuścił się organ, wszak jego rolą jest taka organizacja pracy podległego mu aparatu urzędniczego, aby rozpoznawanie spraw należących do jego normalnych kompetencji odbywało się z zachowaniem ustawowych terminów. Na organach państwa ciąży przecież obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji, a konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie powinny obciążać stron postępowania. Sąd miał jednak na uwadze, że tok rozpoznawanej sprawy zbiegł się z dodatkowymi, nadzwyczajnymi okolicznościami w postaci wybuchu w dniu 24 lutego 2022 r. wojny w Ukrainie i związanym z tym napływem migrantów z tego kraju, oraz będącą tego konsekwencją dynamiką zmian prawnych, które wprowadził ustawodawca. Ponadto Sąd wziął pod uwagę wątpliwości interpretacyjne, jakie pojawiały się na tle możliwości stosowania do spraw wszystkich cudzoziemców przepisów ustawy z dnia 12 marca 2022 r. w zakresie instytucji zawieszenia biegu terminu załatwienia sprawy. Wojewoda przyjął stanowisko, które prezentował w oficjalnej interpretacji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Jakkolwiek z przyczyn wyżej wskazanych stanowisko to jest błędne, to jednak zastosowanie się organu do tej interpretacji nie może oznaczać oczywistego lekceważenia wnioskodawczyni, a więc nie może przesądzać o tym, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niezasadne jest żądanie skarżącej przyznania jej sumy pieniężnej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. W przedmiotowej sprawie sąd uznał, że nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku i przyznania na rzecz strony sumy pieniężnej. W sprawie nie doszło bowiem do rażącego naruszenia przepisów postępowania, a w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych szczególnych okoliczności dotyczących strony, uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, w szczególności odnoszących się do doznanej krzywdy i uszczerbku oraz powstania szkody i jej wysokości w związku z nierozpoznaniem wniosku w terminie. Brak było zatem podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Sąd nie dostrzegł też potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci grzywny. W ocenie Sądu, ten dodatkowy środek może być stosowany w przypadkach szczególnie drastycznej zwłoki organu w załatwieniu sprawy, co jednak nie miało miejsca i ma w założeniu dyscyplinować do jak najszybszego załatwienia sprawy. W tym zakresie należało zatem skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a. Z kolei na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku o kosztach postępowania. Wysokość tych kosztów obejmuje uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł., koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz uiszczoną opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.