II SA/Kr 670/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 8 września 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K.-O. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 marca 2023 r. znak WI-I-7840.5.1.2023.PI w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 23 marca 2023 r. znak WI-I.7840.5.1.2023.PI, po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 7 grudnia 2022 r., znak: AU-01-4.6740.2.978.2020.KFI, odmawiające wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa nr 567/6740.2/2019 z 6 czerwca 2019 r., znak: AU-01-2.6740.2.323.2019.AWA zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wydaną na wniosek J. K. - O. – na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U. z 2022 r. poz.2000 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) uchylono zaskarżone postanowienie w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych: Decyzją nr 567/6740.2/2019, z 6 czerwca 2019 r., znak: AU-01-2.6740.2.323.2019.AWA, Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi J. K. – O. pozwolenia na budowę. M. Z. złożył wniosek o wznowienie powyższego postępowania na podstawie w art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że został pozbawiony prawa do udziału w postępowaniu, którego był stroną. Ponadto zdaniem wnioskodawcy wykorzystane w sprawie dowody okazały się fałszywe, a także wyszły na jaw nowe okoliczności i dowody, które są istotne dla sprawy. W odpowiedzi, Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 29 stycznia 2021 r., znak: AU-01-4.6740.2.978.2020.AWA, wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Następnie, decyzją nr 248/6740.2/2021 z 4 maja 2021 r., znak: AU-01-4.6740.2.978.2020.AWA, Prezydent umorzył postępowanie wznowieniowe, a Wojewoda decyzją z 3 czerwca 2022 r., znak: WI-I.7840.5.74.2021.MA uchylił powyższe rozstrzygnięcie w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta Krakowa zobowiązał skarżącego do przedłożenia operatu geodezyjnego oraz dokumentów wskazujących, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Skarżonym postanowieniem z dnia 7 grudnia 2022 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania w sprawie na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia M. Z., Wojewoda Małopolski uchylił powyższe postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy rozdzielił wniosek o wznowienie na dwie sprawy – jedna co do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a druga z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Tymczasem zdaniem organu odwoławczego wszystkie przesłanki winny być badane w jednym postępowaniu o wznowienie. Zdaniem Wojewody, skoro w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z dnia 6 czerwca 2019 r. o wznowieniu postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją, to nie było podstaw do wydania postanowienia o wznowieniu lub odmowie wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W świetle powyższego Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że organ I instancji winien całościowo zbadać wniosek o wznowienie postępowania w zakresie wszystkich podniesionych tam przesłanek, tj. art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Decyzję kasatoryjną uzasadnił koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji J. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego w stanie prawnym, w którym podjęte być powinno rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenia uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi i z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi jej autor podkreślił, że organ jest związany przesłankami wznowienia wskazanymi przez wnioskodawcę, a w postanowieniu o wznowieniu nie ujęto przesłanki w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Powstał w ten sposób problem, jak uzupełnić proceduralnie istniejące postanowienie o dodatkową przesłankę, od rozwiązania którego to problemu, zdaniem skarżącego organ odwoławczy się uchylił. Wojewoda Małopolski wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U z 2023 r. poz. 1634, zwanej dalej p.p.s.a.) stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewoda Małopolski słusznie uznał, że postanowienie organu I instancji z dnia 7 grudnia 2022 r. o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 1 k.p.a. jest wadliwe. W przedmiotowej sprawie pismem inicjującym postępowanie był wniosek M. Z. o wznowienie postępowania na podstawie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie tylko wprost wskazał on na te przepisy ale również w uzasadnieniu powoływał się na okoliczności wyczerpujące przesłanki zawarte w powyższych regulacjach. Twierdził bowiem, że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, że wyszły na jaw nowe dowody i istotne dla sprawy okoliczności, a także jego zdaniem był stroną, która została pozbawiona prawa do wzięcia udziału w postępowaniu. Mamy zatem do czynienia z sytuacją, w której wniosek o wznowienie postępowania został oparty na wielu przesłankach. W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania podzielone jest na dwie fazy. Pierwsza faza to etap wstępny (wyjaśniający), podczas którego organ administracji publicznej bada formalną dopuszczalność wszczęcia postępowania wznowieniowego. Na tym etapie ocenie podlega, czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od strony lub innego podmiotu uprawnionego, czy zachowano termin do wniesienia żądania i czy wnioskodawca oparł swoje żądanie na przesłankach wznowienia określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Etap ten kończy wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź odmowie wznowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Warto zacytować art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania "stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może przejść do drugiego etapu postępowania i merytorycznie zbadać, czy w sprawie faktycznie zaszły wskazane przez wnioskodawcę przesłanki wznowieniowe określone w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przez art. 151 k.p.a. W przedmiotowej sprawie problem dotyczył pierwszego etapu postępowania, a dokładnie rzecz ujmując tego, czy w razie, gdy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na kilku przesłankach, należy wydać kilka postanowień o wznowieniu, czy też – jak twierdził Wojewoda – wyłącznie jedno postanowienie, obejmujące wszystkie przesłanki wznowieniowe. W powyższym zakresie Sąd podzielił stanowisko Wojewody. W celu uzasadnienia powyższej konkluzji przypomnieć należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Zadaniem organu po wznowieniu postępowania jest zatem ustalenie, czy zaszła przesłanka wznowieniowa wskazywana przez stronę, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna w zgodzie z dyspozycją art. 146 § 2 k.p.a. "Postępowanie o wznowieniu postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją wskazaną w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest więc, zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b, a także ewentualne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu wyznacza więc art. 149 § 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia (...)" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 522/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 1103/18). Powyższe wypowiedzi podkreślają swoistą jednorodność postępowania o wznowienie, gdzie bada się istnienie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Ta jednorodność przejawia się w tym, że w przypadku wniosku o wznowienie, inicjuje on jedno postępowanie, niezależnie od tego, ile wad z art. 145 § 1 k.p.a. wymienia, co wyraźnie podkreślił WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 1053/20. Podobnie wypowiedział się tut. Sąd w wyroku z dnia 2 lipca 2019 r. II SA/Kr 522/19, LEX nr 2699590: "We wznowionym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać istnienie przyczyn wznowienia. Zważywszy na użycie przez ustawodawcę w art. 149 § 2 k.p.a. liczby mnogiej, przyjąć należy, że powinna być przy tym brana pod uwagę każda z nich". Chodzi tutaj oczywiście o branie pod uwagę przez organ każdej z nich w jednym postępowaniu. Zapobiega to, jak łatwo sobie wyobrazić, wielości rozstrzygnięć co do wznowienia w oparciu o ten sam wniosek, w szczególności mających przeciwny charakter. W świetle powyższego orzecznictwa, które Sąd orzekający w niniejszej sprawie całkowicie podziela, rację miał Wojewoda stwierdzając, że zaskarżone postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. jest zbyteczne, a przez to podlegało uchyleniu. Jak wynika bowiem z ustaleń organu oraz z akt sprawy, w obrocie prawnym przed wydaniem zaskarżonego postanowienia funkcjonowało już bowiem postanowienie wszczynające postępowanie wznowieniowe, zainicjowane tożsamym wnioskiem M. Z.. Skoro tak, zaskarżone postanowienie musiało zostać uchylone, bowiem jego utrzymanie w mocy otwierałoby drugie postępowanie wznowieniowe, w ramach którego mogłoby dojść do rozbieżnego rozstrzygnięcia końcowego, co jest sprzeczne z przepisami, celem instytucji wznowienia postępowania, a także z logiką. W odpowiedzi na obawy autora skargi, który w granicach związania przesłankami wznowieniowymi widział barierę uniemożliwiającą zbadanie w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. z tego względu, że postanowienie z dnia 29 stycznia 2021 r. nie wymienia tej przesłanki, należy wskazać, że zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania "co do przyczyn wznowienia". Oznacza to obowiązek zbadania wszystkich przyczyn wznowienia postępowania, bez względu na to, czy dana przesłanka została expressis verbis wymieniona w treści postanowienia, czy też nie. Przyczyny wznowienia wynikają bowiem w przedmiotowej sprawie z wniosku o wznowienie, a nie z postanowienia o wznowieniu postępowania, które jest prowadzone nie z urzędu, lecz na wniosek. W tożsamy sposób wypowiedział się Wojewoda, wyraźnie zobowiązując organ I instancji do rozważenia w ramach wznowionego już postępowania, istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Bezzasadne są tym samym zarzuty skargi, że Wojewoda uchylił się od rozstrzygnięcia istotnego zagadnienia proceduralnego. Niezrozumiały jest również zarzut niezasadnego wydania postanowienia kasatoryjnego. Skoro Wojewoda ustalił, że zaskarżone postanowienie jest zbędne i wbrew przepisom powoduje dwutorowość postępowań, choć sprawa winna zostać zakończona tylko jednym rozstrzygnięciem – to uchylenie tego postanowienia jest jedynym możliwym rozstrzygnięciem. Bezzasadny był także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia bowiem wszystkie wymogi ustawowe, jasno i czytelnie tłumaczy powody rozstrzygnięcia, a ponadto zawiera wskazania dla organu I instancji, zobowiązując go do rozpatrzenia we wznowionym postępowaniu wszystkich trzech przesłanek zawartych we wniosku M. Z.. Wbrew zarzutom skargi, rozstrzygnięcie Wojewody Małopolskiego nie jest ani ogólne, ani pozbawione wyjaśnień, na czym polegają nieprawidłowości uchylonego postanowienia. Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.