II OSK 1932/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 947/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. prostuje zaskarżony wyrok w części dotyczącej oznaczenia skarżącej w ten sposób, że w miejsce imienia "M." wpisuje "M.", 2. oddala skargę kasacyjną, 3. oddala wniosek uczestnika postępowania [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 947/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 11 czerwca 2021 r., znak WI-I.7840.5.107.2020.IW uchylającą w określonej części decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 8 października 2020 r., znak AU-01-4.6740.1.1255.2020.AST o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę dla [...] sp. z o.o. dla inwestycji pn.: Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych z garażem podziemnym w jednym z budynków, wewnętrznej instalacji elektrycznej, gazowej, wod.-kan., co., wentylacji mechanicznej, zewnętrznych instalacji elektrycznej, gazowej, wod.-kan., budowa dojazdu, dojścia i muru oporowego na działce nr [...], obręb [...], [...], przy ul. [...] w Krakowie, natomiast w pozostałym zakresie utrzymującą zaskarżoną decyzję w mocy. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M. S. zarzuciła naruszenie: 1. art. 133 § 1 w zw. z art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") w zw. z: 1. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w dacie zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") poprzez niewłaściwe działanie Sądu pierwszej instancji polegające na ograniczeniu kontroli zaskarżonej decyzji do zarzutów wymienionych w skardze odnoszących się do naruszenia przepisów prawa miejscowego, podczas gdy obowiązkiem Sądu była ocena zgodności decyzji z przepisami warunkującymi zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę w postaci wymagań ochrony środowiska, czy "zapisami" planu miejscowego jako całości. To natomiast nie nastąpiło, skutkiem czego oddalenie wniesionej skargi nie było zasadne. Zdaniem skarżącej kontrolowana decyzja nie odpowiada prawu, gdyż narusza przepisy planu miejscowego, jak również przepisy wykonawcze regulujące dopuszczalne poziomy hałasu. Nie dostrzegł tego Sąd pierwszej instancji oddalając wniesioną skargę; 2. art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez niewłaściwe działanie Sądu pierwszej instancji polegającego na ograniczeniu kontroli decyzji wyłącznie do zarzutów skargi, gdy tymczasem powinna ona uwzględnić całość materiału dowodowego wraz z badaniem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami techniczno-budowlanymi. To natomiast nie nastąpiło, skutkiem czego nie było zasadne oddalenie skargi; 2. art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (Dz. U. z 2003 r. nr 120 poz. 1126, dalej "r.MI") poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wymogi wynikające z tych przepisów zostały zrealizowane w ramach przedłożonej dokumentacji, podczas gdy przedłożona dokumentacja nie zawiera informacji odnoszących się do bezpiecznej i sprawnej komunikacji umożliwiającej szybką ewakuację na wypadek pożaru, awarii i innych zagrożeń. W ocenie skarżącej nieprawidłowo przyjęto też, że w omawianym zakresie zaistniał stan faktyczny odpowiadający normie prawnej, co jest nie do pogodzenia z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy; 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 12 i § 9 pkt 2 lit. g oraz § 10 pkt 1 lit. g, pkt 2 lit. e oraz § 19 ust. 4 pkt 3 lit. b uchwały nr CII/1556/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 9 kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łagiewniki" (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r. poz. 2319, dalej "plan miejscowy") polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że dokumentacja przedłożona do akt sprawy pozwalała zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, podczas gdy zaistniały w sprawie stan faktyczny dawał wyłącznie podstawy do uznania, że w sprawie naruszono zakazy i nakazy wynikające ze wskazanego aktu planistycznego polegające na nakazie zapewnienia ochrony akustycznej, zakazie stosowania ogrodzeń pełnych, jak również naruszono obowiązek zachowania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie dostrzegł tego Sąd administracyjny pierwszej instancji niezasadnie oddalając skargę; 4. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, przewidujące poziom hałasu na zewnątrz budynków zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 112, dalej "r.MŚ") poprzez przyjęcie, że dokumentacja projektowa przedłożona do akt sprawy jest zgodna z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, podczas gdy z uwagi na przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, wskazane stwierdzenie należało uznać za nieuprawnione. Tym samym skutkiem powyższego była konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji. Wskazując na powyższe M. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zarazem skarżąca zwróciła się o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] sp. z o.o. (inwestor) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.) wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie relacjonuje więc ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Przed przystąpieniem do dalszego, merytorycznego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w myśl art. 156 § 1 P.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Zgodnie z art. 156 § 3 P.p.s.a., jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może sprostować wyrok pierwszej instancji. W realiach niniejszej sprawy zaszła konieczność korekty sentencji zaskarżonego wyroku, co Naczelny Sąd Administracyjny uczynił w punkcie 1. sentencji wyroku. Orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawierało oczywistą omyłkę w imieniu skarżącej. Zamiast imienia "Magdalena" błędnie wpisano imię "Małgorzata". Przechodząc do analizy skargi kasacyjnej należy w pierwszej kolejności ustosunkować się do podniesionego w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to jest art. 133 § 1 w zw. z art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. powiązanego z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 K.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Zarzut ten ocenić należy jako nieskuteczny i merytorycznie niekompletny. Dotyczy on ograniczenia przez Sąd pierwszej instancji analizy sprawy tylko do zarzutów skargi. Zdaniem skarżącej nie zbadano w sposób dostateczny zgodności decyzji z przepisami warunkującymi "w postaci wymagań ochrony środowiska", czy "zapisów planu miejscowego jako całości". Tym samym decyzja naruszać miała przepisy planu miejscowego, jak również przepisy wykonawcze regulujące dopuszczalne poziomy hałasu. Wobec twierdzeń o zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji kontroli decyzji w uzasadnieniu wyroku w określonym zakresie, zabrakło w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. To właśnie na gruncie tego przepisu, możliwe byłoby skuteczne zaskarżenie wadliwości czy niekompletności uzasadnienia. Co więcej, wskazywane przez skarżącą przepisy procedury sądowoadministracyjnej i ogólne zasady postępowania administracyjnego, uzupełnione o podstawę prawną organu architektoniczno-budowlanego uprawniającą go do weryfikacji projektu budowlanego nie mogły zdeterminować twierdzenia o istotnym naruszeniu wymienionych regulacji. Byłoby to możliwe, gdyby wykazano konkretne, mające zastosowanie normy prawa materialnego (między innymi prawa budowlanego, ochrony środowiska) pominięte w toku badania sprawy. Tymczasem analizowanego zarzutu skargi kasacyjnej nie powiązano z konkretnymi "wymaganiami ochrony środowiska", czy przepisami planu miejscowego. Wprawdzie w skardze kasacyjnej – w dalszych zarzutach – takie normy zostały odrębnie przywołane, lecz Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień (patrz niżej). Nie wykazano również zasadności zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 P.p.s.a. powiązanego z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Poza ogólną tezą o niezbadaniu sprawy przez pryzmat przepisów technicznych, w żadnym miejscu skargi kasacyjnej nie skonkretyzowano, jakie regulacje techniczno-budowlane zostały naruszone. Przechodząc do zasadniczych zastrzeżeń podnoszonych w skardze kasacyjnej, obejmujących naruszenie przepisów regulujących kwestię informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wskaźnika terenu biologicznie czynnego oraz dopuszczalnych poziomów hałasu wskazać należy, że nie naruszono eksponowanych przepisów prawa materialnego. Po pierwsze nie doszło do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. b P.b. w zw. z § 2 ust. 3 pkt 6 r.MI. Wbrew twierdzeniom skarżącej w przedłożonej w dokumentacji informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, tak zwanej "informacji BIOZ", ustosunkowano się do wymagań określonych w § 2 ust. 3 pkt 6 r.MI. Na stronie 229 projektu budowlanego w punkcie 6. informacji BIOZ wskazano na minimalne zabezpieczenia techniczne i organizacyjne zapewniające bhp, takie jak wygrodzenie terenu budowy na czas przeprowadzonych robót budowlanych, oznakowanie terenu budowy, wyznaczenie strefy szczególnego zagrożenia, zorganizowanie placu budowy z uwzględnieniem warunków bhp i ppoż., zabezpieczenie przed upadkiem prac na wysokości, przewidzenie odpowiednich działań organizacyjnych na okres dużych mrozów i opadów śniegu, a także przewidzenie odpowiedniego, tymczasowego zaplecza socjalno-administracyjnego i magazynowego budowy. Mając na względzie, że informacja BIOZ stanowi dopiero podstawę do opracowania przez kierownika budowy planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na budowie (art. 21a P.b.), co zostało podkreślone w punkcie 7. informacji BIOZ, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak opracowana informacja BIOZ w projekcie spornej inwestycji nie budzi zastrzeżeń, tym bardziej, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1b P.b. sporządza się ją z uwzględnieniem "specyfiki projektowanego obiektu budowlanego". Skoro mamy do czynienia z budynkami jednorodzinnymi na pojedynczej działce, to specjalne wyznaczanie tras ewakuacji w razie pożaru nie jest konieczne. Nie naruszono również art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. w zw. z § 6 pkt 12, § 9 pkt 2 lit. g, § 10 pkt 1 lit. g, pkt 2 lit. e oraz § 19 ust. 4 pkt 3 lit. b planu miejscowego. Zgodnie definicją zawartą w § 6 pkt 12 planu miejscowego za wskaźnik terenu biologicznie czynnego uważa się parametr, wyrażony jako procentowy udział powierzchni terenu biologicznie czynnego w powierzchni terenu działki budowlanej objętej projektem zagospodarowania terenu albo zgłoszeniem. Jednocześnie wedle obowiązującego na datę decyzji § 3 pkt 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.w.t.") przez teren biologicznie czynny rozumie się teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Pomiędzy wskazanymi tu regulacjami nie ma kolizji. § 6 pkt 12 planu miejscowego określa jak oblicza się "wskaźnik" terenu biologicznie czynnego, czyli stosunek jego powierzchni do powierzchni działki budowlanej, natomiast pojęcie terenu biologicznie zostało sprecyzowane w r.w.t. Przepisy tego ostatniego aktu prawnego stosuje się natomiast przy projektowaniu (§ 2 ust. 1 r.w.t.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznać należało rację inwestorowi, który obliczając powierzchnię biologicznie czynną wziął pod uwagę § 3 pkt 22 r.w.t. W konsekwencji nie istniały podstawy do podważenia ustalonego na gruncie § 19 ust. 4 pkt 3 lit. b planu miejscowego wskaźnika terenu biologicznie czynnego. W zakresie natomiast § 9 pkt 2 lit. g planu miejscowego dotyczącego zakazu realizacji ogrodzeń pełnych planowany w ramach inwestycji w styku z działką [...] mur oporowy ze względu na jego parametry nie mógł być uznany za ogrodzenie pełne. Wedle projektu ma on bowiem przewyższać teren wyżej położony do wysokości 15 cm. Mur oporowy pełni inną funkcję aniżeli ogrodzenie – jest to konstrukcja zabezpieczająca teren przed osuwaniem się ziemi. Dodać trzeba, że parametry muru opisane w badanym projekcie budowlanym nie pozwalają przypisać mu także cech ogrodzenia pełnego. Nie jest to bowiem mur przewyższający teren i odgradzający działki. Wskazany dalej w skardze kasacyjnej jako naruszony § 10 pkt 1 lit. g planu miejscowego dotyczy natomiast gospodarki odpadami – nie wiadomo, w jaki sposób przepis ten mógłby zostać naruszony. Na stronie 7 skargi kasacyjnej nawiązuje się natomiast do wymogu "wprowadzania alei lub szpalerów drzew wzdłuż dróg, w celu zapewnienia izolacji akustycznej". Tego dotyczy § 10 ust. 1 pkt 1 lit. c planu, którego jednak nie wymieniono wśród przepisów naruszonych. Przepis § 10 pkt 2 lit. e planu miejscowego wskazuje z kolei na zakaz wprowadzania zmian w ukształtowaniu terenu, jednak "za wyjątkiem prac ziemnych związanych z wprowadzaniem nowej zabudowy i obsługi komunikacyjnej". W projekcie zmiana ukształtowania terenu powiązana została właśnie z wprowadzaniem nowej zabudowy i obsługi komunikacyjnej. Mieściła się zatem w przewidzianym w przepisie planu odstępstwie. Wreszcie § 19 ust. 4 pkt 3 lit. b planu miejscowego dotyczy parametru powierzchni biologicznie czynnej – zagadnienie to wiązało się z siatką pojęciową planu i zostało omówione wyżej. W świetle powyższego drugi analizowany zarzut materialnoprawny należało uznać za niezasadny. Trzeci i ostatni zarzut materialnoprawny skargi kasacyjnej nie ma także usprawiedliwionych podstaw. Dotyczy on art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a r.MŚ. Po pierwsze wskazać należy, że skarżąca wskazała – jako naruszony – tylko ogólny przepis r.MŚ określający zakres przedmiotowy tego aktu prawnego, który samodzielnie nie ma waloru normatywnego. Nie sprecyzowała natomiast jakie konkretnie regulacje r.MŚ (przepisy czy liczby porządkowych tabel określających normy hałasu) zostały naruszone. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej odniesiono się do określonych normatywów hałasu dla zabudowy mieszkaniowej, jednak Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może w tym zakresie czynić domniemań i domyślać się, jaki z tym związany mógł być naruszony. Uzupełniając powyższe warto zauważyć też, że skarżąca zdaje się postrzegać naruszenie przepisów dotyczących ochrony przed hałasem w kontekście hałasu drogowego. Jak trafnie zauważył inwestor w odpowiedzi na skargę kasacyjną, hałas emitowany przez ruch pojazdów nie leży w zakresie jego odpowiedzialności. Abstrahując od powyższego można nadmienić tylko, że projektowane budynki, stosownie do projektu budowlanego, zostaną odpowiednio zaizolowane akustycznie, spełniając tym samym wymogi hałasu dla pomieszczeń. Wedle projektu ochrona akustyczna obejmie ochronę przed hałasem zewnętrznym przenikającym do pomieszczeń spoza budynku, ochronę przed hałasem pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku, ochronę przed hałasem powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań, lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych, a także ochronę przed hałasem pogłosowym, powstającym w wyniku odbić fal dźwiękowych od przegród ograniczających dane pomieszczenie (opracowanie na s. 61 i 62 projektu budowlanego). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, w punkcie 2. sentencji wyroku orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a. W puncie 3. sentencji wyroku Sąd odmówił przyznania kosztów dla uczestnika postępowania [...] sp. z o.o., który wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną. Art. 204 P.p.s.a. przewiduje bowiem - w razie oddalenia skargi kasacyjnej - możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania poniesionych przez uczestnika postępowania.