II OZ 723/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] Sp. z o. o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 127/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 października 2023 r., Nr KOC/3171/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Uzasadnienie. Spółka [...] Sp. z o. o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 30 października 2023 r., Nr KOC/3171 /Ar/23, utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Białołęka m. st. Warszawy, z 19 stycznia 2023 r., Nr 13/B/2023, mocą której odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na instalacji tablicy reklamowej z oświetleniem w ramach legalizacji na dz. ew. nr [...], Obr. [...], położonej przy ul. M. [...], na terenie Dzielnicy B. w Warszawie. W skardze pełnomocnik skarżącej Spółki zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji wskazując, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja dotycząca warunków zabudowy, która nie rodzi po jego stronie obowiązków, niemniej jednak jest to postępowanie zainicjowane w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym - a więc ma ono wpływ na ewentualną konieczność demontażu urządzenia reklamowego, co wiąże się z faktyczną rozbiórką urządzenia reklamowego. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że decyzja ustalająca warunki zabudowy (czy też odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, jak w niniejszej sprawie) nie zalicza się do decyzji podlegających wstrzymaniu wykonania. Decyzja ta nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Jest to jedynie swoista promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części. Decyzja ta nie uzasadnia rozpoczęcia prac budowlanych, bądź rozbiórkowych (w przypadku odmowy wydania warunków zabudowy) i choć może stanowić podstawę do wydania innych decyzji, to sama w sobie nie może powodować niebezpieczeństwa wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Decyzja o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy podjęcia czynności bezpośrednio związanych z inwestycją. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środków przymusu do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi zatem aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych (rozbiórkowych), a tym samym nie narusza na etapie ustalania warunków zabudowy praw strony w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Charakter deklaratoryjny decyzji o warunkach zabudowy wyklucza wywołanie przez tę decyzję skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., gdyż tylko decyzje, których skutkiem wykonania jest wywołanie zagrożeń podanych w tym przepisie, mogą podlegać wstrzymaniu. Sąd wskazał także, odnosząc się do kwestii podniesionych we wniosku, że w przypadku wydania decyzji o nakazie rozbiórki stronie będzie przysługiwało prawo wniesienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu na gruncie tego postępowania. Obecne odnoszenie się do innych, przyszłych, postępowań wykracza poza granice rozpoznania sprawy i granice zakreślone rozpoznaniem wniosku o wstrzymanie (akty wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy). Obawa, że zapadłe w przyszłości akty administracyjne doprowadzą do rozbiórki inwestycji, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, gdyż akty te nie zostały jeszcze wydane, są poza granicami rozpoznawanej sprawy, a groźba wyrządzenia znacznej szkody czy pojawienia się trudnych do odwrócenia skutków, musi być realna, istnieć w czasie obecnym, a nie w przyszłości. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca zarzuciła naruszenie: a) art. 61 § 3 P.p.s.a., poprzez niezasadne uznanie, iż powołane przez Skarżącą okoliczności nie wypełniają ustawowych przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji niezasadne wydanie postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z przepisem art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z przepisem art. 6 oraz art. 8 K.p.a. poprzez oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, mimo iż skarżąca uprawdopodobniła przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz 17 zł tytułem poniesionej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek strony skarżącej wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie stanowi aktu, który podlega wykonaniu. Nie można mówić o ewentualnym niebezpieczeństwie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków lub wyrządzenia znacznej szkody w odniesieniu do decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy, w tym także w przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ administracyjny. Nie każda bowiem decyzja może podlegać wstrzymaniu na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a., a do takich decyzji zalicza się decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, a w tym decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Uwzględniając w szczególności przepis art. 4 ust. 2 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazać należy, że z samej istoty tego typu decyzji wynika, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Organy zaś nie mają możliwości użycia środka przymusu celem wykonania takiej decyzji. Decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy, wydana w związku z prowadzonym postępowaniem legalizacyjnym, nie zawiera nakazu rozbiórki. Dopiero w jej wyniku, w toku innego postępowania, tj. legalizacyjnego – prowadzonego w trybie ustawy – Prawo budowlane, zapadną odpowiednie rozstrzygnięcia, które być może wywołają skutki, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. W niniejszym postępowaniu nie można zasadniczo przesądzić o kierunku rozstrzygnięcia postępowania legalizacyjnego, ponieważ tego rodzaju zagadnienie nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, a tym bardziej na etapie rozpoznawania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym samym zaskarżona decyzja nie może wiązać się ze znaczną szkodą lub powodować trudne do odwrócenia skutki. Do takich skutków nie można zaliczyć możliwości wydania na jej podstawie w przyszłości stosownych nakazów przez właściwe organy administracyjne. Taki bowiem skutek materializuje się na etapie stosownych nakazów (np. nakazu rozbiórki). Ocena w postępowaniu sądowoadministracyjnym części procesu inwestycyjno-budowlanego, jakim jest etap uzyskania warunków zabudowy, nie powoduje żadnych realnych dla skarżącej Spółki zagrożeń, które podlegałyby wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. W takiej sytuacji podniesione w zażaleniu zarzuty naruszenia art. 61 § 3 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 8 K.p.a. są bezzasadne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.