II SA/Ol 1071/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi E. D. i M. D. na postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Postanowieniem z 11 sierpnia 2023 r. Starosta Ostródzki (dalej jako: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 61a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku E. i M.D. (dalej jako: "skarżący") o wznowienie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę gazociągu i przyłącza średniego ciśnienia na działkach [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie wydania tego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682, dalej jako: "p.b.") nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa sieci gazowych o ciśnieniu roboczym nie większym niż 0.5 MPa. W dniu 12 stycznia 2023 r. do organu I instancji wpłynęło zgłoszenie [...]Sp. z o.o. w sprawie budowy wskazanego wyżej gazociągu. Organ na podstawie art. 30 ust. 5aa p.b. stwierdził brak podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wobec tego sprawa nie zakończyła się decyzją administracyjną, a jedynie przyjętym zgłoszeniem. W takiej sytuacji nie dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego, bo to zostałoby wszczęte dopiero po wniesieniu w drodze decyzji sprzeciwu od zgłoszenia. Organ I instancji wskazał, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje decyzję o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu zażalenia skarżących, postanowieniem 17 października 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wniosek skarżących dotyczył wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym, do którego zastosowanie mają wyłącznie przepisy zawarte w art. 145-152 k.p.a. Dla odmowy wszczęcia postępowania w trybie wznowienia przewidziana jest samodzielna podstawa prawna, określona w art. 149 § 3 k.p.a. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 61a § 1 k.p.a. Zatem organ I instancji jako podstawę prawną odmowy wznowienia postępowania powinien wskazać art. 149 § 3 k.p.a., a nie ar. 61a § 1 k.p.a. W związku z tym zaskarżone postanowienie zostało wydane z istotnym naruszeniem tych przepisów, co uzasadniało jego uchylenie. Wojewoda nakazał także usunięci rozbieżności w numerze działki [...]. Dodatkowo wskazał, że do zgłoszenia zamiaru budowy lub wykonania innych robót budowlanych nie mają w pełni zastosowania przepisy k.p.a. Milczenie organu polegające na niewniesieniu sprzeciwu nie stanowi rozstrzygnięcia, chociaż niewątpliwie kończy sprawę administracyjną. Skoro nie została wydana decyzja, nie można stwierdzić jej nieważności, czy też wznowić postępowania, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej. W skardze na to postanowienie wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podnieśli, że w sprawie pojawiły się nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, powołali się też na dokumenty związane z budową gazociągu. Wskazali, że decyzję o warunkach zabudowy otrzymali 4 lipca 2022 r., a prace w pasie drogowym związane z ułożeniem gazociągu były wykonane już 16 czerwca 2022 r. Dlatego zgłoszenie rozpoczęcia robót z dnia 12 stycznia 2023 r. było niezgodne z rzeczywistością. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o anulowanie zgłoszenia na budowę gazociągu i przyłącza, wznowienie postępowania w przedmiocie wydania decyzji na budowę tego gazociągu i o uznanie ich jako strony postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd uznał, że zostało ono podjęte z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego postanowienia wskazać należy, że rację mają organy obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nie było możliwe. Inwestycja w postaci budowy gazociągu prowadzona była w oparciu o dokonane zgłoszenie do organu I instancji, a niewniesienie w trybie art. 30 ust. 5 p.b. sprzeciwu przez ten organ w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia przewidzianego w art. 30 ust. 2 p.b., uprawniało inwestora do rozpoczęcia (po upływie tych 21 dni) realizacji planowanej inwestycji. Uprawnienie to nie wynikało z władczego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) a jedynie z milczenia organu – tj. z niewniesienia sprzeciwu. Prawo do uruchomienia procesu budowlanego powstało z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego. Nie zostało zatem wszczęte postępowanie administracyjne, bo to wszczyna dopiero wniesienie sprzeciwu. Brak jest zatem podstaw do stosowania w tej sytuacji środków prawnych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, w tym nadzwyczajnych, do których zalicza się wznowienie postępowania. Podmiotowi kwestionującemu prawidłowość budowy realizowanej w oparciu o zgłoszenie pozostaje prawo żądania zastosowania przez organy nadzoru budowlanego środków przewidzianych w art. 48 i następnych p.b. Prawidłowo również wojewoda wskazał, że podstawę prawną odmowy wznowienia postępowania stanowi art. 149 § 3 k.pa., a nie wskazany przez organ I instancji w podstawie prawnej postanowienia przepis ogólny dotyczący odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego tj. art. 61a § 1 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym odmowa wznowienia z przyczyn przedmiotowych będzie miała miejsce wówczas, gdy strona żąda wznowienia w sprawie, w której organ działał w innej formie, na przykład umowy cywilnej, czynności materialno-technicznych, w formie zaświadczenia, gdy sytuacja jednostki jest kształtowana z mocy prawa, gdy sprawa nie jest jeszcze zakończona decyzją ostateczną lub gdy strona opiera żądanie na podstawie rażącego naruszenia prawa. Powyższe wynika z treści art. 145 § 1 k.p.a., z której w sposób wyraźny i oczywisty wynika, że postępowanie wznawia się w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Zatem wydanie w sprawie decyzji jest konieczną przesłanką do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 16 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 605/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Zasadnie zatem organy obu instancji przyjęły, że w rozpoznawanej sprawie wznowienie postępowania nie było możliwe z przyczyn przedmiotowych. Nieprawidłowo jednak wojewoda uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z mocy art. 144 k.p.a. regulacja ta ma zastosowanie do zażalenia Już z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że uchylenie decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a równocześnie niezbędne jest wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obydwie te przesłanki muszą wystąpić kumulatywnie. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wojewoda uchylił postanowienie organu I instancji wyłącznie z powodu złej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Takie działanie nie jest uprawnione. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest sprzeczne z przepisami k.p.a. Wadliwość taką powinien usunąć organ odwoławczy. Jeżeli samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a właściwa podstawa prawna istnieje w systemie prawa procesowego, to takiego uchybienia nie można uznać za istotne. Wskazanie błędnej podstawy prawnej nie jest równoznaczne z brakiem takiej podstawy, jeżeli taka podstawa rzeczywiście istnieje. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji odmówił wznowienia postępowania, zatem wydał rozstrzygnięcie przewidziane w art. 149 § 3 k.p.a. Uzasadnienie postanowienia również odnosi się do przesłanek odmowy wznowienia. Wadliwie zatem przywołany został jedynie przepis art. 61a § 1 k.p.a., zamiast art. 149 § 3 k.p.a. Tę wadliwość wojewoda z pewnością mógł usunąć w toku postępowania zażaleniowego, bez uchylania postanowienia organu I instancji i przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Również korekta numeru działki, na konieczność której wskazał wojewoda, powinna nastąpić w toku postępowania przed organem odwoławczym. Na marginesie jedynie dodać należy, że powołany przez wojewodę wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1403/16 (CBOSA) zapadł w odmiennym stanie faktycznym. W tamtej sprawie organ II instancji utrzymał w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne z błędną podstawa prawną, nie korygując jej w postępowaniu odwoławczym. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, choć z innych przyczyn niż wskazane w skardze. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.