III SA/Kr 1228/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jakub Makuch Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 22 maja 2023 r. znak SKO-NP-4115-34/23 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 22 maja 2023 r., znak: SKO-NP-4115-34/23, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. B. od Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: [...], odmawiającej przyznania J. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną D. B. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia 19 grudnia 2022 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 1-3, art. 17 ust. 1b pkt 1-2, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a, art. 20, art. 23 ust 1-4, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2021 r. poz. 1481), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466) oraz art. 104, art. 107 i art. 127a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2000) – Burmistrz Miasta i Gminy S. odmówił przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną D. B. z powodu powstania niepełnosprawności u żony wnioskodawcy w wieku 48 lat (art. 17 ust. 1b u.ś.r.) oraz pozostawania przez żonę wnioskodawcy w związku z małżeńskim z wnioskodawcą, który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.). Działając na skutek odwołania J. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 22 maja 2023 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że oba powody odmowy wskazane przez organ pierwszej instancji są wadliwe. Ten pierwszy nie uwzględnia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, zaś ten drugi zasadza się na literalnej wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r., której skutkiem jest nieakceptowalny wniosek, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym małżonkiem przysługuje wyłącznie współmałżonkowi, który sam legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, czyli takiemu, który nie może sprawować opieki, bo sam jej wymaga. Niezależnie jednak od powyższego, odmowę – w ocenie organu odwoławczego – uzasadniają inne okoliczności. Z ustaleń wywiadu środowiskowego, orzeczeń o niepełnosprawności i oświadczeń sporządzonych przez wnioskodawcę wynika, że mieszkająca z nim żona ma 57 lat, legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (07-S) od 15 marca 2022 r. okresowo do 31 lipca 2023 r., wymaga opieki i pomocy w czynnościach dnia codziennego. Pomoc i opiekę sprawuje mąż przez pomoc w utrzymaniu czystości w domu, przygotowaniu posiłków, robieniu zakupów, opłacaniu rachunków, wykupie leków, towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich u specjalistów w Z. i K., realizacji recept, załatwianiu spraw urzędowych. Wnioskodawca oświadczył, że z uwagi na stan zdrowia żony nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, bowiem wymaga ona całodobowej opieki, tj. konieczna jest pomoc przy codziennej higienie, zajmuje się domem, opłaca rachunki, kupuje leki i towarzyszy jej podczas wizyt lekarskich. Z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawca od 11 lat nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na trudności w znalezieniu pracy. W świetle powyższego trudno przyjąć, że wnioskodawca zrezygnował z podejmowania zatrudnienia z powodu konieczności zapewnienia opieki żonie, biorąc pod uwagę zakres sprawowanej pomocy oraz to, że nie podejmował zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej od 11 lat przed objęciem żony opieką w związku z orzeczonym u niej znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ odwoławczy przypomniał, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Z zasad doświadczenia życiowego wynika, że czynności takie jak: przygotowywanie posiłków, organizowanie wizyt lekarskich, podanie lekarstw, sprzątanie czy robienie zakupów - nie odbiegają od czynności, które wykonują osoby zajmujące się opieką nad rodziną i jednocześnie pracujące zawodowo. Czynności te nie mają charakteru tego rodzaju, że należy je wykonywać przez cały dzień, a jedynie w ściśle określonych porach - z reguły rano i wieczorem - a zatem trudno uznać, że ich wykonywanie uniemożliwia podjęcie jakiejkolwiek pracy, chociażby w ograniczonym zakresie. Z akt sprawy nie wynika, aby żona wnioskodawcy była osobą niekomunikatywną, miała problemy z poruszaniem się samodzielnie, nie była w stanie samodzielnie załatwić swoich potrzeb fizjologicznych, wymagała pomocy czy nadzoru opiekuna, a wobec tego przyjąć należy, że jest w stanie funkcjonować sama bez pomocy przez część dnia, co daje możliwość podjęcia zatrudnienia w ograniczonym zakresie. Wnioskodawca może też uzyskać pomoc w formie usług opiekuńczych w ramach polityki społecznej prowadzonej przez państwo. Pismem z dnia 27 czerwca 2023 r. J. B. złożył skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że "stała lub długotrwała opieka" nie musi być opieką całodobową. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z prawem. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej. Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych w ówczesnym brzmieniu (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm., dalej "ustawa") świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wedle art. 17 ust. 1a ustawy osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z kolei art. 17 ust. 5 ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2) osoba wymagająca opieki: a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; (...) 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W niniejszej sprawie organ I instancji wskazał, jako jedną z przeszkód do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, powstanie niepełnosprawności u osoby, nad którą jest sprawowana opieka, po 25 roku życia (art. 17 ust. 1b ustawy). Tę przeszkodę trafnie zweryfikował organ odwoławczy, wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443). Organ odwoławczy prawidłowo wywiódł, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Nie jest zatem dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b, która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ odwoławczy trafnie zweryfikował również drugą, wskazywaną przez organ I instancji, przeszkodę do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, mającą polegać na tym, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych wykluczają możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim i współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że art. 17 ust. 1a ustawy dotyczy tylko innych osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w stosunku do osoby niepełnosprawnej ciąży obowiązek alimentacyjny wynikający z pokrewieństwa, a nie małżonka ubiegającego się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka będącego osobą niepełnosprawną. Negatywna przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zawarta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy nie dotyczy małżonka osoby wymagającej opieki, spełniającego wymogi do uzyskania świadczenia na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy. Sąd podziela jednak stanowisko organu odwoławczego także co do tego, że nie została spełniona przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, jak również co do tego, że zakres czynności podejmowanych przez skarżącego nie ma znamion opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy, uniemożliwiającej zatrudnienie. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trafnie wyeksponował okoliczności, które wykluczają możliwość przyjęcia, że skarżący sprawuje nad żoną stałą i długotrwałą opiekę – tego rodzaju opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie w jakimkolwiek wymiarze czasu pracy. Jak wynika z prawidłowo poczynionych ustaleń faktycznych organu odwoławczego, D. B. mieszka razem z wnioskodawcą, jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności od 15 marca 2022 r. okresowo do 31 lipca 2023 r. z przyczyn niepełnosprawności oznaczonych symbolem 07-S (choroby układu oddechowego i krążenia). D. B. wymaga opieki i pomocy w czynnościach dnia codziennego. Dotyczy to utrzymania czystości w domu, przygotowywania posiłków, robienia zakupów, opłacania rachunków, wykupywania leków, towarzyszenia podczas wizyt lekarskich u specjalistów, realizacji recept, załatwiania spraw urzędowych. Skarżący wskazał, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, bowiem żona potrzebuje pomocy przy codziennej higienie, a ponadto skarżący zajmuje się domem, opłaca rachunki, kupuje leki i towarzyszy żonie podczas wizyt lekarskich. Zdaniem Sądu, taki zakres czynności nie wyklucza możliwości podjęcia zatrudnienia przez skarżącego – czynności te można łączyć z pracą. Organ odwoławczy trafnie zauważył, że D. B. wymaga głównie pomocy w prowadzeniu szeroko rozumianego gospodarstwa domowego, natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby była osobą niekomunikatywną, miała problemy z poruszaniem się samodzielnie, nie była w stanie samodzielnie załatwić swoich potrzeb fizjologicznych, wymagała stałej pomocy czy nadzoru opiekuna. D. B. jest w stanie funkcjonować sama bez pomocy przez znaczną część dnia, co daje możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia choćby w ograniczonym zakresie; ponadto skarżący może uzyskać pomoc w sprawowaniu opieki nad żoną w formie usług opiekuńczych. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, nie można skonstatować bezpośredniego związku przyczynowego między brakiem zatrudnienia skarżącego a sprawowaną opieką; opieka (pomoc żonie) w wykazanym zakresie nie wymaga rezygnacji zatrudnienia tudzież jego niepodejmowania. Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę również na to, że także historia aktywności zawodowej skarżącego na istnienie odnośnego związku przyczynowego nie wskazuje – skarżący od 11 lat nie podejmuje zatrudnienia ze względu na trudności w znalezieniu pracy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny (nie doszło do naruszenia przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej ani innych przepisów prawa procesowego; dotyczy to w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), prawidłowo zinterpretował odnośne przepisy prawa materialnego i dokonał prawidłowej subsumcji stanu faktycznego po hipotezę normy prawnej, konstatując konieczność wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a w szczególności nie narusza przepisów powołanych w skardze (art. 17 ust. 1 ustawy). Uzasadnienie decyzji w pełni odpowiada wymogom prawa procesowego (art. 107 § 3 k.p.a.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.