II OSK 983/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 867/21 w sprawie ze skargi E. T. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 25 maja 2021 r. nr 476/2021 znak: WOB.7722.117.2021.AJAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II S/Kr 867/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. T. (dalej jako "skarżący") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 25 maja 2021 r., nr 476/2021, znak WOB.7722.117.2021.AJAN w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych na terenie działki o nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w K. zrealizowanych bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2021 r. ustalono, że na ww. działce od strony tylnej do ul. [...] znajduje się rozbudowany budynek usługowy, w konstrukcji szkieletowej na rzucie prostokąta z wyciętym mniejszym prostokątem w części północno - zachodniej. Budynek jest parterowy, niepodpiwniczony, z dachem jednospadowym z płyt warstwowych ze spadkiem przeciwnym do ulicy (nachylony w kierunku wschodnim). Elementy konstrukcyjne wykonane zostały jako elementy stalowo - drewniane. Budynek pełni funkcję usługową. Roboty budowlane w dniu kontroli nie były prowadzone. Jak ustalono na podstawie oświadczenia inwestora w trakcie prowadzonych oględzin, przedmiotowy obiekt powstał w 2005 r. bez zgody organu administracji architektoniczno- budowlanej. Organ z uwagi na treść art. 28 ustawy Prawo budowlane, art. 29 – 31 tej ustawy uznał, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ustalił, że inwestorem przedmiotowej rozbudowy jest E. T., który legitymuje się aneksem nr 9 do umowy dzierżawy z dnia 30 marca 1999 r. nr 3/SIKP/99. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki postanowieniem z 29 marca 2021 r., znak ROIK 11.5169.231.2020.BMA wstrzymał inwestorowi P. rozbudowę budynków "[...]" na terenie działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w K.. PINB zaznaczył, że postanowienie należy do kategorii tzw. "postanowień związanych" i organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do jego wydania w razie stwierdzenia samowoli budowlanej. Inwestor wniósł zażalenie na ww. postanowienie, domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania. Zarzucił, że z zaskarżonego postanowienia nie wynika jakie roboty budowlane zostały wykonane i dlaczego wymagały pozwolenia na budowę. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 25 maja 2021 nr 476/20021 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podał, że PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy miała miejsce rozbudowa budynku. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż przedmiotowa rozbudowa miała miejsce w 2005 r. Jak wskazano w protokole z oględzin inwestor nie posiadał zgody organu architektoniczno-budowlanego i był jedynym inwestorem przedmiotowych robót. Organ II instancji przedstawił uregulowania prawne dotyczące procedury legalizowania samowoli budowlanej (art. 48 ustawy Prawo budowlane i następne), podkreślając, że legalizacja obiektu jest prawem, a nie obowiązkiem strony. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że z ustaleń organu I instancji wynika, że przedmiotowy obiekt powstał w 2005 r. bez wymaganej zgody właściwego organu, wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako rozbudowę o której mowa w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Odwołując się do zapisów protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 12 marca 2021 r. organ II instancji stwierdził, że niewątpliwie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku handlowo-usługowego, bez wymaganego pozwolenia. Adresatem nakazu wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynków organ I instancji prawidłowo, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane, uczynił inwestora: P.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisane wyżej postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł E. T. podnosząc zarzut, że ani z zaskarżonego postanowienia, ani z postanowienia organu I instancji nie wynika, jakiego rodzaju robót ono dotyczy, w jakim okresie były wykonywanie i dlaczego – zdaniem organu - w tym okresie wymagały one pozwolenia lub notyfikacji. Z postanowienia nie wynika tym bardziej treść tych rzekomo naruszonych norm, ani wskazanie okresu ich obowiązywania. Wobec powyższego, zaskarżone postanowienie wydano bez ustalenia podstawowych elementów hipotezy normy, którą zastosowano, co czyni je oczywiście wadliwym, a postępowanie bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt II S/Kr 867/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z 25 maja 2021 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że podstawę prawną wydanego postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust.3). Przy czym postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5). Wniosek o legalizację inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy, natomiast jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne (art. 48a ust. 1 i 3). Wydanie postanowienia o wstrzymaniu stanowi zatem pierwszą czynność organu w razie stwierdzenia samowoli budowlanej o jakiej mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwarza możliwość wdrożenia procedury legalizacji samowoli budowlanej, przy czym inicjatywa w tym zakresie pozostawiona została inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego. W konsekwencji organ zobowiązuje go do przedłożenia niezbędnych dokumentów legalizacyjnych dopiero po wystąpieniu z opisanym wyżej wnioskiem. Natomiast zaniechanie skorzystania z opisywanego uprawnienia, względnie zaistnienie innych okoliczności opisanych w art. 49e obligować będzie organ do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, przywołany w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia odnosi się do obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie zaskarżonego postanowienia wymagało zatem uprzedniego ustalenia, że bez wymaganej zgody organu architektoniczno-budowlanego miała miejsce budowa obiektu budowlanego. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza ziszczenie się przesłanek wdrożenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 48 ust. 1 i nast. ustawy Prawo budowlane. Nie ulega wątpliwości, że budynek usługowy został rozbudowany. Wynika to w sposób jednoznaczny z protokołu oględzin przeprowadzonych przez pracowników organu nadzoru budowlanego w dniu 12 marca 2021 r. w którym wskazano, że rozbudowany obiekt to "budynek w konstrukcji szkieletowej na szkicu prostokąta z wyciętym mniejszym prostokątem w części północno zachodniej. Budynek parterowy niepodpiwniczony o dachu jednospadowym ze spadem przeciwnym do ulicy nachylony w kierunku wschodnim). Elementy konstrukcyjne wykonano jako elementy stalowo – drewniane. Budynek pełni funkcję pomieszczeń usługowych". Bezspornie na wykonanie przedmiotowego obiektu budowlanego nie zostało też wydane pozwolenie na budowę, co znalazło wyraz w treści protokołu, podpisanego przez skarżącego. Organ prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę, a zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji rozbudowy, dlatego należy, stosując wykładnię językową, przyjąć, że rozbudowa to powiększenie budowli lub obszaru zabudowanego, rozszerzenie zasięgu dotychczasowej inwestycji (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r., sygn. II OSK 1735/18). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Bezspornie również w dacie budowy tj. 2005 r., jak i w późniejszym okresie budowa przedmiotowego obiektu o powierzchni zabudowy 1114,46 m2 (co wynika z zalegającej w aktach sprawy inwentaryzacji obiektu) wymagała zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu, ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego były wystarczające dla wydania zaskarżonego postanowienia, co znalazło dostateczny wyraz w sporządzonym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Jak wskazano w adnotacji urzędowej sporządzonej w dniu 17 czerwca 2020 r. fakt zrealizowania obiektu budowlanego w ramach samowoli budowalnej był znany organowi od 2008 r. kiedy to wpłynął wniosek o przeprowadzenie między innymi legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego. Z notatki tej nie wynika kto był autorem pisma, jednak można przypuszczać, że skoro zawierał wniosek o przeprowadzenie legalizacji to został złożony przez inwestora, bądź inną osobę zainteresowaną doprowadzeniem wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Okoliczność ta w zestawieniu z pozyskaną do akt sprawy inwentaryzacją obiektu budowlanego oraz protokołem oględzin nie pozostawia wątpliwości co do zasadności wydania zaskarżonego postanowienia. Postanowienie organu I instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc informacje o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o obowiązku i wysokości opłaty legalizacyjnej. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł E. T. podnosząc zarzuty naruszenia: 1. art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że zaskarżona decyzja (powinno być postanowienie) odpowiada prawu, pomimo że w postępowaniu prowadzonym przez organ doszło do następujących uchybień które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6-9, 11, 12, 16 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP - poprzez prowadzenie postępowania sprzecznie z zasadą legalizmu, prawdy obiektywnej, zaufania do organów administracyjnych, udzielania informacji, przekonywania, szybkości i prostoty postępowania, oraz konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa, a także nieustalenie daty rozpoczęcia robót; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego, poprzez pominięcie w ustaleniach, że organ nie ustalił, kiedy nastąpiło rozpoczęcie robót, a jedynie, kiedy te roboty ukończono; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. art. 6- 9, art. 11, art. 12 i art. 16 K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, przez Sąd I instancji, że organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i nierozważenie, że organ ten nie prowadził postępowania zgodnie z zasadami legalizmu, prawdy obiektywnej, zaufania do organów administracyjnych, udzielania informacji, przekonywania, szybkości i prostoty postępowania, oraz konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa, a także nieustalenie daty rozpoczęcia robót. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. T. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istotą wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów jest argument, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły daty rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie datę ukończenia tych robót, co zdaniem skarżącego kasacyjnie świadczy o niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne. W realiach niniejszej sprawy ustalanie daty rozpoczęcia robót budowlanych nie było konieczne. Ustalenie to miałoby znaczenie tylko wówczas, gdyby inwestycja została rozpoczęta w stanie prawnym, w którym inwestycja ta nie wymagałby ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Skarżący kasacyjnie mógł rozpocząć inwestycję nie wcześniej niż uzyskał tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, to jest od dnia zawarcia umowy dzierżawy. Umowa ta zawarta została 30 marca 1999 r. Począwszy od tej daty aż do daty wydania zaskarżonego postanowienia przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z uwzględnieniem wszystkich nowelizacji tej ustawy, które miały miejsce w tym okresie, zawierały wymóg uzyskania pozwolenia na budowę na realizację inwestycji o takich parametrach, jakie wskazane zostały w przedłożonej przez skarżącego kasacyjnie inwentaryzacji. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy nadzoru budowlanego były wystarczające do wydania zaskarżonego postanowienia i uzasadniały zawarte w nim rozstrzygnięcie. W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły tym samym skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.