III OSK 2104/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 242/22 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymiaru biegnącej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 23 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w N. (dalej: spółka lub skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 29 listopada 2021 r. w przedmiocie określenia wymiaru biegnącej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniach od 22 lipca do 7 sierpnia 2015 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził kontrolę spółki, prowadzącej dwie instalacje do przetwarzania odpadów w [...] przy ul. [...]. Kontrola miała charakter interwencyjny i była związana z pożarami magazynowanych odpadów 30 czerwca oraz od 5 do 8 lipca 2015 r. Jak wynika z pisma Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Wałbrzychu z 15 lipca 2015 r., drugi z pożarów objął powierzchnię ok. 800 m2, a paliły się odpady przemysłowe w postaci pianek, folii, gumy i innych tworzyw sztucznych zgromadzone na hałdach o wysokości od 4 do 8 m. Podczas kontroli ustalono, że spółka magazynowała odpady nie tylko w miejscach magazynowych określonych w pozwoleniu zintegrowanym (decyzja Wojewody Dolnośląskiego z 27 lipca 2007 r., zmieniona decyzją Marszalka Województwa Dolnośląskiego z 11 czerwca 2010 r.) i zaznaczonych na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do decyzji, ale również poza wyznaczonym terenem. Ustalenia zostały odnotowane w protokole z kontroli z 7 sierpnia 2015 r. i w postaci dokumentacji fotograficznej. Przedstawiciel spółki odmówił podpisania protokołu kontroli, który łącznie wskazywał na jedenaście różnych naruszeń i nieprawidłowości przy prowadzeniu przez spółkę działalności. Następnie spółka zgłosiła zastrzeżenia i uwagi do protokołu kontroli w trzech pismach z 14 sierpnia 2015 r. Decyzją z 3 stycznia 2017 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił spółce karę biegnącą w wysokości 3 986,93 zł/dobę za magazynowanie odpadów o wskazanych kodach i w określonej ilości, poza miejscami wyznaczonymi w szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do pozwolenia zintegrowanego. Jako termin rozpoczęcia naliczania kary biegnącej organ I instancji wyznaczył 22 lipca 2015 r. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał art. 298 ust. 1 pkt 4, art. 300 i art. 309 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej: p.o.ś.), art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2016 r., poz. 1688) oraz przepisy obwieszczenia Ministra Środowiska z 11 sierpnia 2014 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2015 (M.P. poz. 790). Spółka wniosła odwołanie od decyzji z 3 stycznia 2017 r. Decyzją z 29 listopada 2021 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję w całości i określił spółce wymiar biegnącej kary pieniężnej od 22 lipca 2015 r. w wysokości 261,6 zł/dobę. Spółka wniosła skargę na decyzję z 29 listopada 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), ponieważ organ dokonał czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy przez wszechstronną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ przeprowadził samodzielną i obiektywną analizę zgromadzonych w sprawie dowodów, nie opierając się w tym względzie tylko na ustaleniach organu I instancji. Zaskarżoną decyzją uchylono decyzję organu I instancji oraz zmniejszono wymiar kary biegnącej, zmieniając klasyfikację naruszenia dotyczącego magazynowania odpadów o kodzie 17 02 04*. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest zgodne z art. 107 § 1 k.p.a. Wynika z niego, że podkłady kolejowe były magazynowane w sposób niezabezpieczający przed działaniem czynników atmosferycznych. Naruszono więc warunki pozwolenia zintegrowanego w zakresie sposobu magazynowania. Ze zdjęcia znajdującego się w aktach sprawy wynika, że podkłady stykają się bezpośrednio z roślinnością. Na przesłanych przez spółkę zdjęciach widoczna jest rozłożona na ziemi folia, która jednak jako jedyny element zabezpieczenia środowiska nie spełniłaby funkcji eliminowania zagrożeń ze strony powstających podczas opadów atmosferycznych odcieków, ponieważ mogłyby one w naturalny sposób spływać po folii poza miejsce jej rozłożenia. Nie miało to ponadto wpływu na ustalenie dokonane podczas oględzin miejsca magazynowania odpadowych podkładów kolejowych, które dokumentują brak takiego uszczelnienia podłoża w czasie przeprowadzonej kontroli. Sąd I instancji nie uwzględnił również zarzutu skarżącej odnoszącego się do braku dotrzymania terminu 21 dni na poinformowanie strony o stwierdzonym naruszeniu (art. 299 ust. 2 p.o.ś.). Przepis ten nie określa konsekwencji przekroczenia przez organ administracji terminu na przekazanie wyników pomiarów. Nie oznacza to, że wygasło uprawnienie do wymierzenia kary biegnącej, tylko z tej przyczyny, że organ nie doręczył spółce protokołu kontroli w terminie 21 dni od dnia wykonania pomiarów. Naruszenie warunków posiadanego pozwolenia zintegrowanego w zakresie magazynowania odpadów zostało stwierdzone w wyniku oględzin miejsca prowadzenia działalności w dniu 22 lipca 2015 r. (w pierwszym dniu kontroli), protokół z tych oględzin został podpisany przez przedstawiciela skarżącej. Nie można więc mówić o przekazaniu skarżącej wyników tych ustaleń, w tym stwierdzonych naruszeń po upływie 21 dni od ich wykonania. Ponadto nie wykonywano wówczas żadnych pomiarów. Ilość odpadów (podkładów) stanowiącą podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia została ustalona przez organ w oparciu o przedłożony przez spółkę stan magazynowy. W trakcie kontroli nie stwierdzono innych miejsc magazynowania tych odpadów. Prawidłowo więc organ oparł się na ewidencji, która co do zasady powinna być prowadzona przez stronę rzetelnie. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest również trafny zarzut dotyczący przedawnienia możliwości wymierzenia sankcji w trybie art. 281 ust. 1 p.o.ś. ze względu na art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 ze zm.) Bez znaczenia w tym zakresie jest termin wydania decyzji przez organ odwoławczy dlatego, że nie zwiększa on zobowiązania ustalonego decyzją organu I instancji. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, nie ma zastosowania w tej sprawie, ponieważ decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej nie jest decyzją podlegającą egzekucji i nie zobowiązuje podmiotu do faktycznego zapłacenia kary. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu, że doręczenie zaskarżonej decyzji stronie, a nie jej pełnomocnikowi nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił także, że jak wynika z odpowiedzi na skargę, uchybieniem organu odwoławczego było niezamieszczenie w uzasadnieniu decyzji obliczenia wysokości kary biegnącej dla odpadów o kodzie 17 02 04*. Nie jest to jednak brak, który powinien skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sposób obliczenia kary biegnącej został przedstawiony spółce przez organ I instancji podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej 28 października 2015 r. oraz w decyzji z 3 stycznia 2017 r. Spółka nie kwestionowała sposobu obliczenia wymiaru kary. Sąd I instancji wskazał ponadto, że usunięcie stwierdzonego naruszenia ma wpływ na zakończenie biegu kary biegnącej i wydania w innym, odrębnym postępowaniu decyzji w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za czas trwania naruszenia. Nie można zatem podzielić stanowiska, że skoro w dniu wydania decyzji nie istniało naruszenie, to brak było podstaw do wydania decyzji nakładającej "sankcję". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez bezzasadne przyjęcie, że skarga spółki nie miała uzasadnionych podstaw i podlegała oddaleniu. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i całościowy zebrał oraz ocenił materiał dowodowy. W ocenie spółki, w zakresie, w jakim przyjęto, że odpady o kodzie 17 02 04* były magazynowane niezgodnie z warunkami pozwolenia zintegrowanego "nie zrealizowano wymogów stawianych postępowaniu dowodowemu". Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. przez nietrafne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy "w sposób samodzielny i merytoryczny pochylił się nad kwestią magazynowania przedmiotowych odpadów". Po czwarte, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący ustosunkował się do przedstawionych przez skarżącą dowodów na okoliczność prawidłowego magazynowania odpadów, podczas gdy uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno zawierać spójny i logiczny wywód, wyjaśniający motywy podjętego rozstrzygnięcia oraz omawiający dowody leżące u jego podstaw, co nie miało miejsca w tej sprawie i czego nie dostrzegł Sąd I instancji. Po piąte, art. 299 ust. 2 p.o.ś. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że zamieszczenie informacji o naruszeniu w protokole kontroli zastępuje zawiadomienie o stwierdzeniu naruszenia, o którym stanowi art. 299 ust. 2 p.o.ś. Przedmiotowe postępowanie nie tylko nie mogło zostać wszczęte, ale powinno zostać umorzone (art. 105 § 1 k.p.a.). Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, art. 300 ust. 1 i 2 p.o.ś. przez nieprawidłowe przyjęcie, że usunięcie naruszenia przed wydaniem rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu na możliwość wymierzenia "sankcji". Po drugie, art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś., przez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia spółce "sankcji". Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu odwoławczego w części w jakiej określa wymiar kary biegnącej. Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołana norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia prawa procesowego podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., jak i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 jak i w związku z art. 107 § 1 pkt 6 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te odnoszą się przede wszystkim do ustalenia w zakresie magazynowania odpadów w postaci podkładów kolejowych. Do kwestii tej organ odniósł się już szczegółowo w odpowiedzi na skargę, ponieważ analogiczne zarzuty spółka sformułowała w skardze do Sądu I instancji. Sąd I instancji prawidłowo podzielił stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie. Należy przy tym podkreślić, że ilość odpadów przyjętą przez organ spółka zakwestionowała dopiero na etapie skargi, natomiast nie stanowiło to elementu zastrzeżeń do protokołu kontroli. Ilość odpadów została prawidłowo ustalona na podstawie prowadzonej przez spółkę ewidencji odpadów. Dowód ten miał istotne znaczenie, ponieważ na spółce spoczywał obowiązek rzetelnego prowadzenia tej ewidencji. Ponadto w trakcie kontroli spółka nie wskazywała, że część podkładów była magazynowana gdzie indziej (jak to wskazała w skardze i w skardze kasacyjnej), jak i z ustaleń kontroli nie wynikało, że odpady te zostały przeniesione w niezabezpieczone miejsce w związku z akcją Straży Pożarnej i na jej polecenie. Ponadto, jak trafnie zauważył organ, stan odpadów, a przede wszystkim ich porośnięcie roślinnością świadczył o tym, że zostały przeniesienie w miejsce ustalone podczas kontroli, przed datą pożaru stanowiącego podstawę działań inspekcji ochrony środowiska. Co więcej, spółka podczas kontroli składała wyjaśnienia, które z opadów zostały przeniesione w ramach akcji ratowniczej i wyjaśnienia te nie obejmowały przedmiotowych podkładów kolejowych. Oznacza to także, że wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 2 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. nie miał w tej sprawie zastosowania. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że wydany w innej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2017 r. IV SA/Wa 592/17, na który powołała się spółka w skardze kasacyjnej na okoliczność braku możliwości skorzystania przez organ z danych z ewidencji odpadów w celu ustalenia ich ilości, został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2019 r. II OSK 2789/17 (a zatem przed wniesieniem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie). Pomijając nawet, że wyrok ten zapadł w innych okolicznościach prawnych i faktycznych, to w wyroku z 8 października 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że "organy prawidłowo ustaliły masę odpadu w tonach w dniu kontroli na podstawie ewidencji odpadów prowadzonej przez kontrolowanego, ponieważ to na kontrolowanym spoczywały obowiązki w zakresie prawidłowego prowadzenia tej ewidencji [...]. Jeżeli zatem dochodziło do przesunięć odpadów wewnątrz firmy, to powinny one być ewidencjonowane w sposób zapewniający zgodność z obowiązkami nałożonymi na gospodarującego odpadami na podstawie stosownych przepisów ustawy o odpadach". W tych okolicznościach nie można również podzielić stanowiska spółki, która dokonuje obliczenia masy odpadów w postaci odpadów kolejowych na podstawie załączonego do akt zdjęcia. Przede wszystkim ze zdjęcia tego nie wynika jednoznacznie konkretna ilość podkładów kolejowych. Ponadto, jak prawidłowo wskazuje organ, waga tego rodzaju odpadów może się wahać od 65 do 75 kg, co podważa obliczenia spółki. Nie bez znaczenia jest również brak konsekwencji spółki, która z jednej strony kwestionuje przydatność dowodową zdjęcia w kontekście zabezpieczenia odpadów, a z drugiej na podstawie tego samego zdjęcia dokonuje dokładnego obliczenia masy odpadów. Istotne znaczenie ma również to, że wbrew twierdzeniom spółki, brak zabezpieczenia odpadów stosowną folią został stwierdzony nie tylko na podstawie dokumentacji fotograficznej, ale również w toku kontroli. Dodatkowo organ wyspecjalizowany, jakim jest organ inspekcji środowiska, stwierdził, że nawet jeżeli użyto folii, to nie stanowiła ona wystarczającego zabezpieczenia tego rodzaju odpadów, w związku z możliwością przenikania wód opadowych poza obszar zabezpieczony folią. Spółka wskazuje wprawdzie, że ze względu na ukształtowanie terenu jest to w tym przypadku mało prawdopodobne, jednak zasady doświadczenia życiowego nakazują przyjąć, że wody opadowe (zawierające ewentualne substancje niebezpieczne wypłukane z podkładów kolejowych), spłyną z folii ułożonej na płaskim terenie. Bez znaczenia jest również argumentacja spółki, która wskazuje w skardze kasacyjnej, że przedmiotowa folia została porośnięta roślinnością (która, jak wskazuje spółka, może rosnąć nawet na betonie). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są to argumenty, które nie podważają ustaleń organu prawidłowo przyjętych przez Sąd I instancji, a przeciwnie, świadczą na niekorzyść spółki. Z jednej strony oznaczają, że do przeniesienia odpadów doszło przed terminem akcji ratowniczej (o czym była już mowa wyżej), a z drugiej strony świadczą o degradacji takiego zabezpieczenia odpadów (nawet przyjmując, że folia zabezpieczająca rzeczywiście znajdowała się pod podkładami w dacie kontroli), ponieważ wbrew twierdzeniom spółki roślinność nie może rosnąć bezpośrednio na folii lub betonie, lecz tylko w glebie, która znajduje się na tego rodzaju powierzchniach lub pod nimi, o ile dojdzie do przerwania ich struktury. Również ta okoliczność znajduje oparcie w zasadach doświadczenia życiowego i nie wymaga pogłębionych analiz ani dodatkowych dowodów. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego spółka kwestionowała ponadto brak przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposobu obliczenia kary biegnącej, co jak przyznał organ w odpowiedzi na skargę, stanowiło uchybienie. Sąd I instancji prawidłowo jednak orzekł, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie chodziło bowiem o brak wyjaśnienia podstawy wymiaru kary biegnącej, ale brak przedstawienia sposobu jej obliczenia, który wynika z art. 300 ust. 4 p.o.ś. i który został przedstawiony spółce podczas rozprawy administracyjnej oraz w decyzji organu I instancji. W decyzji organu odwoławczego dokonano zmiany wymiaru kary biegnącej (z powodów tam wyjaśnionych i w istocie przynajmniej częściowo korzystnych dla spółki), ale sposób jej obliczenia nie uległ zmianie. Po trzecie, w tej sprawie nie doszło do naruszenia art. 299 ust. 2 p.o.ś. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że art. 299 ust. 2 p.o.ś. nie jest przepisem prawa procesowego, tylko prawa materialnego. Ponadto, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych (art. 299 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Z kolei z art. 299 ust. 2 p.o.ś. wynika, że o stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia na podstawie kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w terminie 21 dni od wykonania pomiarów, zawiadamia podmiot korzystający ze środowiska, przekazując mu wyniki pomiarów. Ustalając termin "21 dni od wykonania pomiarów" ustawodawca jednoznacznie zawęził ten obowiązek do przypadków, w których przekroczenie lub naruszenie zostało dokonane na podstawie dokonanych w trakcie kontroli pomiarów, co w tej sprawie nie miało miejsca. W skardze kasacyjnej spółka powołuje się na stanowisko prezentowane w doktrynie, zgodnie z którym "naruszenie terminu ustalonego w art. 299 ust. 2 p.o.ś. stanowi bowiem jedną z negatywnych przesłanek wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie dotychczasowych ustaleń." (K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2022, art. 299). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela jednak tego stanowiska, ponieważ termin z art. 299 ust. 2 p.o.ś. jest terminem wyłącznie instrukcyjnym (a nie terminem prawa materialnego, jak wskazuje ten sam autor, wyłączając jednocześnie możliwość zastosowania do niego art. 58 k.p.a., który przecież i tak nie ma zastosowania do terminów na dokonanie określonych czynności przez organy administracji publicznej). Mając na uwadze uzależnienie początku jego biegu od dokonania pomiarów, nie można więc przyjąć, że dotyczy on informowania strony o wynikach każdej kontroli, także takiej, podczas której nie dokonano pomiarów. O wynikach tego rodzaju kontroli strona dowiaduje się natomiast z protokołu kontroli, co miało miejsce w tej sprawie i co umożliwiło złożenie przez spółkę licznych zastrzeżeń. Natomiast z żadnego przepisu ustawy p.o.ś., jak i z żadnego przepisu szczególnego, nie wynika zakaz wszczęcia postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w tego rodzaju przypadku. Należy mieć także na uwadze, że jest to termin na przekazanie wyników pomiarów, a nie wyników kontroli, co wynika wprost z art. 299 ust. 2 p.o.ś. Po czwarte, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 300 ust. 1 i 2 p.o.ś. przez nieprawidłowe przyjęcie, że usunięcie naruszenia przed wydaniem rozstrzygnięcia pozostaje bez wpływu na możliwość wymierzenia "sankcji". Wynika to z tego, że po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia, na podstawie kontroli, o której mowa w art. 299 ust. 1 pkt 1 p.o.ś., wojewódzki inspektor ochrony środowiska wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej (art. 300 ust. 1 p.o.ś.), Wymiar kary biegnącej ustala się, z zastrzeżeniem art. 300 ust. 3 p.o.ś., uwzględniając przekroczenie lub naruszenie w skali doby. Z treści tych przepisów nie wynika, że wymierzenie kary biegnącej może mieć miejsce wyłącznie do czasu ustania przekroczenia lub naruszenia. W związku ze stwierdzonymi przekroczeniami lub naruszeniami, o jakich stanowi art. 299 ust. 1 p.o.ś., następuje więc ustalenie wymiaru kary biegnącej, przez wskazanie terminu, od którego kara biegnąca będzie naliczana. W przedmiocie takiego postępowania nie mieści się ustalenie daty końcowej - ustania występujących dotychczas przekroczeń lub naruszeń. Jest to zatem przedmiot zupełnie innego postępowania (por. wyrok NSA z 3.12.2014 r., II OSK 1216/13, LEX nr 1643770). Decyzja wydana na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. nie obliguje do zapłaty administracyjnej kary pieniężnej i nie może być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Wojewódzki inspektor ochrony środowiska dopiero na podstawie ostatecznej decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej wydaje decyzję o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej wskazującej okres za jaki jest wymierzana ta kara, kierując się wskazaniami art. 302 ust. 1 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 19.10.2021 r., III OSK 4119/21, LEX nr 3331917). Przyjęcie, tak jak tego oczekuje spółka, że zaprzestanie naruszenia wyklucza możliwości określenia kary biegnącej, wykluczałoby zatem możliwość wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Okoliczności tej nie zmienia treść art. 301 ust. 1 p.o.ś., który nie został nawet powołany w zarzutach kasacyjnych, a jedynie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zgodnie z tym przepisem, kara biegnąca jest naliczana, z zastrzeżeniem art. 301 ust. 2 p.o.ś. oraz art. 304 p.o.ś., do czasu stwierdzenia, na zasadach określonych w art. 299 ust. 1 p.o.ś., zmiany wielkości przekroczenia lub naruszenia. Przepis ten nie dotyczy ustania przekroczenia lub naruszenia, ale ich zmiany i uzasadnia zmianę decyzji określającej karę biegnącą. Po piąte, na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 68 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 281 ust. 1 i 3 p.o.ś., przez nieprawidłowe przyjęcie, że nie doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia spółce "sankcji". Zgodnie bowiem z art. 272 pkt 2 p.o.ś., jednym ze środków finansowo-prawnych ochrony środowiska jest administracyjna kara pieniężna. Do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa albo wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska (art. 281 ust. 1 p.o.ś.). Ustalona na podstawie art. 300 ust. 1 p.o.ś. kara biegnąca pieniężna nie jest administracyjną karą pieniężną w rozumieniu art. 298 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. (por. wyrok NSA z 19.10.2021 r., III OSK 4119/21, LEX nr 3331917). Należy bowiem przyjąć, że ustawodawca konsekwentnie posługuje się użytymi w danym akcie prawnym pojęciami i nie nadaje różnym pojęciom tego samego znaczenia. Czym innym jest zatem kara biegnąca a czym innym administracyjna kara pieniężna, do której odnosi się art. 281 ust. 1 p.o.ś, a także art. 281 ust. 4 p.o.ś. Kara biegnąca jest jedynie częścią składową administracyjnej kary pieniężnej, która jest ustalana decyzją wydaną na podstawie art. 302 ust 1 p.o.ś. Oznacza to, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska ustala wymiar kary biegnącej jako element postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanego w Dziale III Rozdział 1 p.o.ś. Odesłanie z art. 281 ust. 1 p.o.ś. nie znajduje w tym przypadku zastosowania, czego zdaje się nie dostrzegać spółka, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej traktując pojęcia "kary biegnącej" i "administracyjnej kary pieniężnej" synonimicznie. Zgodnie z art. 4 Ordynacji podatkowej, obowiązkiem podatkowym jest wynikająca z ustaw podatkowych nieskonkretyzowana powinność przymusowego świadczenia pieniężnego w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w tych ustawach. Zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania (art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej). Z kolei zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej, zobowiązanie podatkowe, o którym stanowi art. 21 § 1 pkt 2 tej ustawy, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Stosując te przepisy odpowiednio do administracyjnych kar pieniężnych (art. 281 ust. 1 p.o.ś.), należy przyjąć, że obowiązkiem "podatkowym" jest w tym przypadku obowiązek uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z przekroczeniem lub naruszeniem, o którym stanowi art. 299 ust. 1 p.o.ś. oraz ustaniem tego przekroczenia lub naruszenia (art. 302 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Obowiązek "podatkowy" powstaje zatem z dniem ustania naruszenia lub przekroczenia i od końca roku kalendarzowego, w którym to nastąpiło, organ ma trzy lata na wydanie decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 302 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Doręczenie decyzji w tym przedmiocie w zakreślonym w ten sposób terminie oznacza powstanie "zobowiązania podatkowego" (a zatem obowiązku uiszczenia administracyjnej kary pieniężnej), definiowanego jako wynikające z "obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz w miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego" – art. 5 Ordynacji podatkowej. Tego rodzaju rozumienie odesłania z art. 281 ust. 1 i ust. 4 p.o.ś. nie znajduje jednak zastosowania do ustalenia wymiaru kary biegnącej, której przecież strona nie jest zobowiązana uiszczać na podstawie decyzji określającej ten wymiar. Jak już wyżej wskazano, jest to jedynie element postępowania w przedmiocie ustalenia administracyjnej kary pieniężnej. Odrębną kwestią jest możliwość uznania kary biegnącej za sankcję, o której stanowi art. 189b k.p.a. i skutki tego rodzaju kwalifikacji prawnej, ale wobec braku zarzutów kasacyjnych w tym przedmiocie, wykracza to poza granice oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.