II SA/Wr 396/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 września 2023 r. sprawy ze sprzeciwu H. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2023 r. nr SOC-OP.621.1.42.2023.DT w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego uchyla zaskarżoną decyzję. UZASADNIENIE Decyzją z 26 kwietnia 2023 r. (nr SO.5343.36.2022) Burmistrz Miasta O. (dalej jako: "organ I instancji") odmówił wymeldowania H. K. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w O. Od wskazanej decyzji odwołanie wniósł R. K. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Dolnośląski (dalej jako: "wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 16 czerwca 2023 r. (nr SOC-OP.621.1.42.2023.DT) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wojewoda wskazał, że w toku postępowania organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, które mają wpływ na ustalenie, czy przedmiotowy lokal stanowi centrum spraw życiowych H. K. oraz nie zebrał materiału dowodowego, na podstawie którego można by ustalić stan faktyczny istniejący w sprawie. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w ocenie organu odwoławczego, nie wynika jednoznacznie, czy H. K. chciałaby mieć jedynie dostęp do przedmiotowego lokalu, czy też skoncentrować w tym lokalu swoje sprawy życiowe. Zdaniem wojewody, organ I instancji nie dochował wymogów proceduralnych wiążących się z koniecznością wszechstronnego zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie, że w celu ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia wątpliwości organ I instancji powinien przesłuchać świadków - sąsiadów przedmiotowego lokalu. Nadto organ I instancji powinien dołączyć do akt sprawy kopię wyroku w sprawie o rozwód zapadłego przed Sądem Okręgowym we W. W celu ustalenia stanu faktycznego organ I instancji powinien również zwrócić się do Prokuratury Rejonowej w O. i uzyskać informacje, na jakim etapie znajdują się postępowania w związku ze złożonymi zawiadomieniami przez H. K. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w celu ustalenia stanu faktycznego organ I instancji nie musi poprzestać wyłącznie na uzupełnieniu materiału dowodowego wskazanego w decyzji kasatoryjnej. W sprzeciwie H. K. (dalej jako "wnosząca sprzeciw") od decyzji wojewody wniesiono o uchylenie decyzji wojewody. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że stanowisko organu odwoławczego jest błędne, a decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy. Wbrew twierdzeniom wojewody stan faktyczny jest jednoznaczny i nie pozostawia żadnych wątpliwości Dalsze prowadzenie postępowania może prowadzić wyłącznie do jego przedłużania. W odpowiedzi na skargę wojewoda podtrzymał stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż w nim wskazane. Należy wskazać, że rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - dalej jako: "p.p.s.a.". Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 9 września 2020 r., I GSK 1170/20 – publ. CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasatoryjna, którą organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji z 26 kwietnia 2023 r. (nr SO.5343.36.2022), którą odmówiono wymeldowania H. K. z miejsca pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w O. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Analizując decyzję objętą sprzeciwem Sąd doszedł do przekonania, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Wymaga zauważenia, że zakres ewentualnego postępowania dowodowego sygnalizowanego w zaskarżonej decyzji możliwy był do zrealizowania przez organ odwoławczy. Trzeba bowiem wskazać, że organ odwoławczy ma możliwość uzupełnienia postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, albo może zlecić uzupełnienie takiego postępowania organowi I instancji w trybie art. 136 k.p.a. Nie można zapominać, że na organie drugiej instancji również spoczywa powinność wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 § 1 k.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w k.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zdaniem Sądu, tylko konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w "znacznej części", albo zupełny brak takiego postępowania przed organem I instancji, uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej i zwrotu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy w żadnej mierze nie wskazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Sądu, w sprawie, nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób, organ bowiem mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe we własnym zakresie. Ponownie rozstrzygając sprawę wojewoda zastosuje się do oceny prawnej wynikającej z rozważań Sądu, zgodnie z którą odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób jest wyjątkiem, a nie zaś regułą. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł o uchyleniu decyzji Organu II instancji, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z powodu braku ze strony wnoszącej sprzeciw reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika wymaganego w tej sytuacji wniosku o zasądzenie tych kosztów – art. 210 § 1 oraz § 2 p.p.s.a.