I GSK 797/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Ol 752/15 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. K. na rzecz Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 752/15, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę T. K. na decyzję Dyrektora Warmińsko - Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z [...] września 2015 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w pomniejszonej wysokości. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że Dyrektor Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w Olsztynie decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Piskiego Biura Powiatowego ARiMR z 24 kwietnia 2015 r., którą przyznano skarżącemu płatność w ramach wariantu 4.1- 132,024 zł; wariantu 5.1- 58.444,20 zł; wariantu 8.2.1- 16.678,20 zł. Skarżący ubiegał się o przyznanie płatności do powierzchni w wariancie 4.1- 163,27 ha, w wariancie 5.1- 43,89 ha; w wariancie 8.2.1- 47,18 ha. Po dokonaniu kontroli na miejscu w dniach od 18 do 31 grudnia 2012 r., 23, 29 maja i 3 czerwca 2013 r. i 10 grudnia 2013 r. oraz 3 stycznia 2014 r. oraz przeprowadzeniu kontroli administracyjnej Kierownik BP ARiMR stwierdził, że powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi odpowiednio w wariancie 4.1- 145,52 ha, w wariancie 5.1- 42,66 ha; w wariancie 8.2.1- 44,69 ha. W uzasadnieniu decyzji organy wskazały, że uwzględnione do płatności powierzchnie działek rolnych ustaliły w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.Urz. L 2009 r., Nr 30, str. 16); zw. dalej: rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organów pierwszej i drugiej instancji w zakresie zasadności przyznania płatności do powierzchni stwierdzonej podczas kontroli na miejscu w dniach 23, 29 maja i 3 czerwca 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych została ustalona zarówno na podstawie wyników z kontroli na miejscu, jak również na podstawie kontroli administracyjnej - co związane było z wykorzystaniem do pomiaru gruntów ortofotomapy, jako metody mającej umocowanie w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 - oraz na podstawie ustaleń kontroli na miejscu. Sąd stwierdził, że przeprowadzenie kontroli na miejscu miało zasadniczo na celu ustalenie granic i powierzchni działek rolnych, zweryfikowanie zadeklarowanej grupy upraw na danej działce rolnej oraz sprawdzenie przestrzegania minimalnych wymagań (norm) utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Dokonanie przez organ weryfikacji w ramach kontroli administracyjnej, z uwzględnieniem wyznaczonej powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) dla danej działki umożliwiło weryfikację kontrolowanej powierzchni. Sąd podkreślił, że obowiązkiem organu jest bowiem ustalenie właściwej powierzchni ewidencyjnej dla danej działki, skoro płatność w ramach wsparcia bezpośredniego może być przyznana jedynie do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Sąd uznał, że strona nie była aktywna w trakcie toczącego się postępowania i ograniczyła się do składania zastrzeżeń do protokołu z kontroli na miejscu, ogólnych zarzutów w odwołaniach i spóźnionego dowodu w postaci pomiarów geodety. Z tego względu Sąd uznał za spóźnione wywody skargi w zakresie oceny wyników kontroli na miejscu. Skarżący złożył od powyższego wyroku WSA skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm. dalej: ustawa o wspieraniu) poprzez nieuwzględnienie skargi i przeprowadzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwej kontroli legalności działań organów ARiMR, które dokonały oceny zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny, ponieważ obszar zadeklarowanych działek A, C, D, F, I, P zmniejszyły do powierzchni stwierdzonej podczas inspekcji terenowej dokonywanej urządzeniem GPS, którego pomiary są obarczone większym błędem niż pomiary dokonane na podstawie ortofotomapy będącej jednym z dowodów zebranych w sprawie; powierzchnie ewidencyjno- gospodarcze (PEG) ustalone na podstawie ortofotomapy z maja/lipca 2013 r. są większe niż powierzchnie stwierdzone podczas kontroli na miejscu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny braku aktywności strony podczas toczącego się postępowania przed organami ARiMR i z tego powodu nieuznanie wywodów skargi w zakresie oceny wyników kontroli na miejscu, podczas gdy w przedmiotowej sprawie skarżący czynnie uczestniczył wnosząc zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu, składając pisma z wyjaśnieniami oraz odwołania od decyzji oparte na konkretnych i obszernie uzasadnionych zarzutach, wnosząc wnioski dowodowe oraz składając dowody w postaci pomiarów prywatnego geodety oraz wydruki z systemu ZSZiK przedstawiające ustalone na podstawie ortofotomapy powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze (PEG) dla działek rolnych I, C, J, P, R, T; 3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na oddaleniu skargi, pomimo, że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania określoną w § 2 powołanego przepisu. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Stosownie do art. 174 pkt 2 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjne jest zobowiązany do powołania konkretnego przepisu procesowego (z podaniem jednostki redakcyjnej) oraz do wyjaśnienia, na czym polega jego naruszenie, a także do wykazania, że gdyby do niego nie doszło to zostałoby podjęte rozstrzygnięcie o innej treści. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy o wspieraniu, a także art. 151 p.p.s.a. Jego zdaniem Sąd I instancji zaakceptował ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonaną przez organ z przekroczeniem granic swobodnej jego oceny, a także wykonanie przez organ pomiaru gruntu rolnego na podstawie GPS zamiast ortofotomapy. Podniósł też, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, w postępowaniu przed organami ARiMR wykazał się właściwą aktywnością – wniósł zastrzeżenia do protokołu z kontroli na miejscu, złożył pisemne wyjaśnienia oraz wnioski dowodowe, przedłożył pomiar gruntu dokonany na jego zlecenie przez geodetę oraz wydruki z systemu ZSZiK przedstawiające ustalone na podstawie ortofotomapy powierzchnie ewidencyjno – gospodarcze (PEG) dla działek rolnych I, C, J, P, R i T. Powołany w podstawie kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) podobnie jak art. 151 p.p.s.a. są przepisami mającymi charakter wynikowy, a więc ich zastosowanie zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, gdy na skutek przeprowadzonego postępowania sąd stwierdzi, że w wyniku wydania zaskarżonego aktu administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to wówczas uchyla zaskarżony akt administracyjny (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), jeśli natomiast uzna, że zaskarżony akt administracyjny nie narusza prawa materialnego i procesowego, to wówczas skargę oddala jako niezasadną (art. 151). Zatem podniesienie zarzutu opartego na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga wykazania przez skarżącego kasacyjnie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz z ust. 3 ustawy o wspieraniu, a więc z przepisem, który w znacznym stopniu modyfikuje postępowanie w sprawie płatności względem postępowania uregulowanego w k.p.a. Zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu organ, przed którym toczy się postępowanie ma obowiązek strzec praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3), a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. (pkt 4). Nadto, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Tak więc w postępowaniu w sprawie płatności rozłożenie ciężaru dowodzenia wskazuje, że organ nie jest obowiązany do podjęcia wszelkich czynności (z urzędu lub na wniosek) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zasada prawdy materialnej, wyrażona w art. 7 i rozwinięta w art. 77 § 1 k.p.a., została bowiem zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z kolei zasadę informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) ograniczono jedynie do udzielania stronom niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. W podobny sposób ograniczono zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Organ został bowiem zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że niezależnie od reguł obowiązujących w postępowaniu w sprawie płatności, zarówno organ jak i strona postępowania aktywnie działały w celu wyjaśnienia okoliczności mających wpływ na przyznanie i wielkość płatności rolnośrodowiskowej, różniąc się jednak ich oceną. Dokonane w tym zakresie ustalenia nie pozwalają jednak uznać racji wnoszącego skargę kasacyjną. Nie można bowiem zarzucić organowi przekroczenia granic swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przede wszystkim wypada zauważyć, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dowodowym, który obejmował m.in. raporty z kontroli na miejscu (t.j. 18 i 31 grudniu 2012 r.; 23, 29 maja oraz 4 czerwca 2013 r.; 10 grudnia 2013 r. i 3 stycznia 2014 r.), ortofotomapę (pomiar 18 maja i 8 lipca 2013 r.), a także przedłożony przez stronę pomiar gruntu wykonany we wrześniu 2013 r. przez działającego na jej zlecenie geodetę Piotra Banacha. Porównując dane w nich zawarte organ przyjął za miarodajną przy obliczaniu płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, powierzchnię gruntów rolnych obliczoną podczas kontroli na miejscu, w okresie od 23 maja do 4 czerwca 2013 r. Za odmową przyjęcia powierzchni gruntu według obliczeń dokonanych przez geodetę we wrześniu 2013 r. oraz podczas kontroli na miejscu na przełomie 2013 r. i 2014 r. zdaniem organu przemawia to, że pomiary te zostały wykonany po wykonaniu prac polegających na zmniejszeniu powierzchni wykluczonej, wykazanej podczas kontroli na przełomie maja i czerwca 2013 r. Ponadto pomiar dokonany przez geodetę nie został poparty dokumentacją fotograficzną. Zdaniem organu do takiego wniosku prowadzi też porównanie pomiaru działek podczas kontroli na przełomie 2013 r. i 2014 r. z dokumentacją fotograficzną sporządzoną w okresie maj – czerwiec 2013 r. Z dokumentów tych wynika, że część gruntów wykazanych jako nieużytkowane w 2012 r. zostały poddane zabiegom agrotechnicznym w 2013 r. Organ wskazał też, że podczas kontroli na miejscu w maju i czerwcu 2013 r. osoba reprezentująca stronę nie kwestionowała granic upraw. Natomiast dokonując porównania powierzchni gruntu ustalonej podczas kontroli na miejscu w maju i czerwcu 2013 r. z ortofotomapą (wykonaną na podstawie zdjęć lotniczych z 18 maja i 8 lipca 2013 r.) organ stwierdził, że pomiary wykonane przez inspektora terenowego pokrywają się z granicą uprawy widoczną na ortofotomapie, w stosunku do działki rolnej A, C, D, F, E, I, J, P, T i R. Tym samym zarzut pominięcia przez organ danych z ortofotomapy i oparcie się na danych mniej dokładnych (GPS) jest pozbawiony podstaw. Tym bardziej, że przepisy prawa unijnego nie wykluczają korzystania z innych metod pomiaru gruntów rolnych. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Odnosząc się do pozostałej argumentacji podniesionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że organ prawidłowo odstąpił od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka S. D. oraz G. R. Skoro powierzchnia gruntu została wykazana na podstawie innych dowodów, to brak było podstaw do podejmowania kolejnych czynności odnoszących się do tej kwestii. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Niezrozumiały jest też szeroko omówiony zarzut kierowany pod adresem Sądu I instancji, co do wadliwie przeprowadzonej kontroli postępowania i braku zauważenia błędów organu przy ustalaniu powierzchni działek. Wnoszący skargę kasacyjną nie zauważa, a przynajmniej nie wyciąga właściwych wniosków z faktu, że na skutek stwierdzonych nieprawidłowości (oznaczonych przez organ wskazanymi kodami nieprawidłowości) organ był zobowiązany, stosownie do art. 16 ust. 5 w zw. z art. 16 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, obliczyć płatność do wypłaty pomniejszoną o sankcję, o której mowa w tym przepisie, co w praktyce oznaczało przyjęcie za podstawę obliczenia płatności dla wariantu 4.1 pomniejszoną powierzchnię gruntu, tj. 145,52 ha zamiast deklarowanej 163,27 ha. Natomiast dla wariantu 5.1 organ przyjął 43,89 ha zamiast deklarowanych 42,66 ha oraz dla wariantu 8.2.1. zadeklarowane 44,69 ha. Podsumowując, za niezasadne należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej, co oznacza, że skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na koszty postępowania składa się wynagrodzenia pełnomocnika organu w kwocie 360 zł.