II SA/Gl 425/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 14 stycznia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/775/2021/17211/KS w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia 11 października 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku "A" sp. z o.o. z siedzibą w D.(inwestor) ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia pn.: "Rozbudowa Zakładu Przetwarzania Odpadów Komunalnych L. o place dla przetwarzania odpadów zielonych" przewidzianego do realizacji w D. przy ul. [...] na działkach o numerach ewidencyjnych: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 obręb [...] S. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] (stowarzyszenie), domagając się uchylenia decyzji organu I instancji. W odwołaniu zarzucono m.in. naruszenie art. 72 ust 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, brak rzetelnej oceny przedsięwzięcia w związku z brakiem określenia wpływu inwestycji na życie ludzi, brak w decyzji określenia sposobu zapobiegania uciążliwością odorowym, nieuwzględnienie skumulowanego jednoczesnego oddziaływania na środowisko kilkudziesięciu zakładów zlokalizowanych w tym rejonie. Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 14 stycznia 2022 r. nr SKO.OS/41.9/775/2021/17211/KS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium wskazało, że raz jeszcze przeprowadziło postępowanie w przedmiotowej sprawie i ustaliło, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na pozostawienie w obrocie prawnym. Wskazało przy tym, że w oparciu o akta sprawy przekazane przez organ I instancji dokonało takich samych ustaleń jak organ I instancji. Kolegium, wskazując na znajdującą się w aktach sprawy charakterystykę przedsięwzięcia odnotowało, że będzie ono polegać na rozbudowie Zakładu Przetwarzania Odpadów Komunalnych L. o dwa place do przetwarzania odpadów zielonych. Inwestycja będzie realizowana w dwóch etapach, podczas których uszczelnione zostaną place kompostowania, zostaną zrealizowane place magazynowania z przestawianymi boksami, zbiornik retencyjny wód opadowych, zbiornik odcieków oraz niezbędna infrastruktura techniczna i drogowa. W wyniku realizacji inwestycji powstanie instalacja do przetwarzania odpadów zielonych w jednoetapowym procesie kompostowania w pryzmach w systemie otwartym. Przetwarzaniu poddawane będą odpady ulegające biodegradacji. Proces będzie miał na celu wyprodukowanie środka poprawiającego właściwości gleby pod nazwą AP-1. Kolegium odnotowało, że organ I instancji wystąpił do organów współdziałających. Przy orzekaniu wziął zaś pod uwagę wszystkie wnioski sformułowane w trakcie postępowania przez organ uzgadniający Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (RDOŚ). Zaakcentowało przy tym Kolegium, że uzgodnienie dokonane przez RDOŚ przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jest wiążące dla organu I instancji, a organ ten orzekł zgodnie z treścią ww. uzgodnienia. Kolegium stwierdziło także, że prawidłowo wykorzystano wnioski sformułowane przez organ opiniujący tj. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w D., a zawarte w opinii sanitarnej. Uwzględnione także zostały wszystkie wskazania Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Kolegium uznało również, że informacje dostępne w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są wystarczające, aby poddać ocenie oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nadto raport ten spełnia wszelkie wymagania ustawowe. Według oceny Kolegium organ I instancji prawidłowo ustalił zasięg oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia oraz krąg stron postępowania. Według Kolegium uzasadnienie decyzji organu I instancji jest prawidłowe i spełnia wymogi wynikające z przepisów prawa. Ponadto został zebrany wystarczający materiał dowodowy niezbędny do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a także zapewniono stronom i pełnomocnikowi strony czynny udział. Postępowanie organu I instancji nie zostało przy tym dotknięte uchybieniami wpływającymi na jego wynik. Odnosząc się natomiast do odwołania Kolegium stwierdziło bezzasadność zwartych w nim argumentów. Wyjaśniło przy tym ogólnie, że po przeprowadzeniu postępowania w sprawie nie stwierdziło zarzucanej w odwołaniu wadliwości postępowania organu I instancji. Wskazało, że konsekwencją takiej oceny jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Tym samym Kolegium uznało zarzuty, odwołania za niezasadne. Według Kolegium planowane przedsięwzięcie nie jest powiązane z inną infrastrukturą poza tą, która powstanie w ramach jego realizacji. Przedsięwzięcie to nie jest również powiązane technologiczne z jakimkolwiek innym przedsięwzięciem. Planowana inwestycja nie jest także podzielona na trzy różne postępowania Bowiem jak wynika z raportu oraz innych materiałów dowodowych realizacja inwestycji zostanie podzielona na 2 etapy, jednakże zaskarżona decyzja wydana została co do całej inwestycji obejmującej oba etapy jej realizacji. Nadto w decyzji zawarto warunki korzystania ze środowiska na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, które zapewnią dotrzymanie standardów jakości środowiska, w tym celem zapobieżenia potencjalnej uciążliwości zapachowej wnioskodawca planuje rozwiązania organizacyjne jak napowietrzanie i przerzucanie pryzm kompostowych. Wnioskodawca testuje również innowacyjne metody ograniczenia emisji odorowych celem wdrożenia w razie potrzeby najskuteczniejszej metody. W skardze na powyższą decyzję stowarzyszenie zarzuciło pominięcie rozpatrzenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i otoczenie oraz pozostawienie bez rozpatrzenia uwag tego stowarzyszenia, czym naruszono art. 7, art. 7a, art. 9, art. 10, art. 11, art. 110 i art. 126 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 72 ust. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w związku z doprowadzeniem do braku oceny skumulowanego oddziaływania dla dwóch postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem dwóch decyzji środowiskowych dla jednego przedsięwzięcia realizowanego przez inwestora (poza obecnie posiadanym już pozwoleniem zintegrowanym). Sformułowano także zarzut braku rzetelnej oceny przedsięwzięcia w zakresie wpływu inwestycji na zdrowie ludzi, ze względu na brak pełnej informacji o zainstalowanych urządzeniach, ich wydajności, charakterystyce i stanie technicznym oraz brak ujęcia w decyzji zabezpieczenia drogi dojazdowej do zakładu poprzez brak rozeznania w zakresie planowanych kierunków transportu do zakładu, z których jeden z głównych może przebiegać ul. [...] i ul. [...] w D. Ponadto zarzucono nieuwzględnienie skumulowanego jednoczesnego oddziaływania na środowisko kilkudziesięciu zakładów zlokalizowanych w tym rejonie, a także stworzenie zagrożenia ekologicznego poprzez naruszenie art. 3, 31, 68, 74 i 86 Konstytucji RP. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono rozbudowaną argumentację zmierzającą do wykazania zasadności podniesionych zarzutów oraz wadliwości wydanego przez Kolegium rozstrzygnięcia. Według skarżącego stowarzyszenia przedsięwzięcie prowadzenia przerobu odpadów przez inwestora zostało rozdzielone na trzy postępowania. Dla jednego decyzję w 2012 r. wydał Prezydent Miasta S., dla drugiego wydano utrzymaną przez Kolegium decyzję, a dla trzeciego, obejmującego stację przeładunkową odpadów, decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydał Prezydent Miasta M. (decyzja z dnia 27 września 2021 r.). W skardze przedstawiono przy tym argumentację mającą świadczyć o powiazaniu technologicznym tych przedsięwzięć oraz wskazano na zwiększenie ilości odpadów z 180 000 (według decyzji z 2012 r. ) do około 280 000 ton. Rozbicie działalność na trzy decyzje środowiskowe uniemożliwi przy tym uwzględnienie oddziaływania skumulowanego. Podniesiono także, że w raporcie nie określono, w jakim stanie będą dostarczane odpady, a te mogą być długo składowane przez mieszkańców zanim zostaną od nich odebrane. Nie podano również czasu magazynowania odpadów w spółce przed poddaniem go procesowy kompostowania. Wśród dostarczanych do kompostowania odpadów nie wymieniono odpadów pochodzenia zwierzęcego, choć jednocześnie jako produkt po kompostowaniu wskazano "nieprzekompostowane frakcje odpadów pochodzenia zwierzęcego". Wskazano także, że obecnie odpady zielone są kompostowane w zamkniętych reaktorach, natomiast zastosowanie kompostowania na wolnym powietrzu grozi niekontrolowaną emisją odorów. Zastosowanie gorszej technologii pogorszy oddziaływanie na środowisko. Zarzucono również, że w raporcie brak jest informacji o dotrzymaniu parametrów kompostowania w zależności od warunków pogodowych, akcentując, że przy ulewnych deszczach kontrola procesu kompostowania nie jest możliwa. Wskazano także na brak w raporcie informacji dotyczącej tego, czy zbiorniki na odcieki będą odkryte, czy zamknięte, a są to odcieki po fermentacji. Ponadto ich pojemność jest niewystarczająca. W uzasadnieniu skargi przedstawiono na tą okoliczność szczegółowe wyliczenia oparte o dane meteorologiczne, których konkluzją jest to, że w przypadku intensywnych opadów dojdzie do zalania całego terenu wodami wymieszanymi z odciekami. Strona skarżąca podniosła również brak odniesienia w raporcie do Najlepszych Dostępnych Technik BAT oraz nie wyjaśniono, w jakim zakresie końcowy produkt jest zgodny z Rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 5 czerwca 2019 r. (UE) 2019/1009. Wskazano także na zwiększenie uciążliwości transportu i nieskorzystanie w związku z tym z możliwości innej jego organizacji. Zarzucono brak bliższego wskazania w raporcie, jakie konflikty społeczne mogą wystąpić. Podniesiono konieczność zastosowania barier antyodorowych Skarżące stowarzyszenie domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz uchylenia postanowienia Prezydenta Miasta S. nr [...] oraz połączenia postępowań prowadzonych w S. i M. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Pismem z 12 sierpnia 2022 r. stanowisko w sprawie zajął inwestor, wnosząc o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. W uzasadnieniu pisma inwestor przedstawił szczegółową i rozbudowaną argumentacją zmierzającą do wykazania bezzasadności zarzutów skargi, a także braku legitymacji do działania stowarzyszenia w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2022 r. pełnomocnik inwestora (uczestnika postępowania) podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie z 12 sierpnia 2022 r., argumentację swojego stanowiska przedstawił w załączniku do protokołu, który złożył do akt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu sprawowanej w powyższym zakresie jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji opisanego na wstępie przedsięwzięcia. Mając na względzie wymogi wynikające z art. 107 § 3 k.p.a. należy zaakcentować, że uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu stron co do trafności rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji, w tym także decyzji organu odwoławczego, nie może być zatem sformułowane ogólnikowo i powinno dokładnie wyjaśniać rozstrzygnięcie. Powinno zawierać odniesienie co do wszystkich istotnych okoliczności wskazywanych przez stronę, po ich uprzednim dokładnym wyjaśnieniu. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego dane stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa bowiem również na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Powyższe zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego, przy czym dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy stanowi o istocie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że choć w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło prawidłowe teoretyczno-prawne rozważania dotyczące merytorycznego, a nie tylko kontrolnego charakteru postępowania odwoławczego, to jednak zbyt mało uwagi skupiło na wnikliwej analizie zasadności zarzutów stowarzyszenia podniesionych w odwołaniu. Odnosząc się do tych zarzutów ograniczyło się w istocie do lakonicznego stwierdzenia, że argumenty zawarte w odwołaniu nie są zasadne. Dostrzec co prawda wypada, że treść odwołania w niektórych fragmentach jest chaotyczna i brak jej zwięzłości, to jednak znalazły się w nim także konkretne zarzuty, zwłaszcza te opisane w pkt. 1-12 na stronach od 10 do 14. Zarzuty te w zdecydowanej części mają charakter merytoryczny, a strona skarżąca, a za nią Sąd, może się jedynie domyślać z jakich powodów organ odwoławczy nie zgodził się z argumentacją skarżącej zawartą w odwołaniu. Ponadto, w ocenie Sądu, Kolegium jedynie zdawkowo przedstawiło własną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i zbyt ogólnikowo odniosło poczynione przez siebie ustalenia do podstawy materialnoprawnej decyzji. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia w pełnym zakresie wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. Ogólnikowość stanowiska Kolegium dotycząca bezzasadności zarzutów jest szczególnie widoczna w zestawieniu z rozbudowaną merytoryczną argumentacją przedstawioną przez inwestora w złożonym w toku postępowania odwoławczego pismem (odpowiedź na odwołanie z dnia 28 grudnia 2021 r. – karty 37 – 48 akt administracyjnych organu odwoławczego). Zarzuty podniesione w odwołaniu są w istocie zbieżne z zarzutami skargi. Ocena prawidłowości każdego z tych zarzutów wymagałby dokonania analizy treści sporządzonego w sprawie raportu, skonfrontowania z stanowiskiem inwestora wyrażonym choćby we wskazanej powyżej odpowiedzi na odwołanie. Przestawiając zaś wyniki takiej oceny należałoby zaprezentować proces myślowy, który do niej doprowadził z odpowiednim odniesieniem do konkretnych treści zawartych w raporcie przy jednoczesnym uwzględnieniu podstawy normatywnej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że rozpatrując skargę, Sąd w istocie musiałby wyręczyć organ odwoławczy w realizacji zadań, jakie spoczywały na nim w ramach przeprowadzonego postępowania odwoławczego. Tymczasem rolą Sądu nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, w której swoje rozstrzygnięcie wydał już organ I instancji, lecz kontrola zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Do przeprowadzenia tej kontroli nie wystarcza samo stwierdzenie przez Kolegium prawidłowości rozstrzygnięcia poparte zapewnieniem, że organ odwoławczy ponownie merytorycznie rozpoznał sprawę, dokonując analizy akt dotychczas prowadzonego postępowania, lecz koniecznym jest poznanie motywów, w tym procesu myślowego odnoszącego się do materiału dowodowego i podstaw normatywnych, które doprowadziły organ odwoławczy do zajęcia tego stanowiska, wraz ze szczegółowym odniesieniem się do zarzutów odwołania. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd w pierwszej kolejności bierze pod uwagę, czy przedstawione przez organ odwoławczy uzasadnienie spełnia statuowane przez przepisy k.p.a., (w tym przede wszystkim art. 107 § 3 k.p.a., którego treść należy odczytywać z uwzględnieniem zasady przekonywania wynikającej z art. 11 k.p.a.). W realiach rozpoznawanej sprawy wynik tej oceny jest zdecydowanie negatywny, przy czym stwierdzone przez Sąd naruszenie wskazanych powyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań, przy czym organ odwoławczy w pierwszej kolejności powinien rozważyć czy skarżące stowarzyszenie, ze względu na swoje cele statutowe było legitymowane do wniesienia odwołania. Podjęte rozstrzygnięcie powinno zostać uzasadnione przez Kolegium zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, w tym powinno zawierać odniesienie się do poszczególnych zarzutów podniesionych w rozpatrywanym przez Kolegium odwołaniu przy jednoczesnym wzięciu pod rozwagę stanowiska, jakie w sprawie zaprezentował inwestor.