II OSK 825/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 781/20 w sprawie ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., nr KOC 5878/Ar/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 781/20 oddalił skargę Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r., nr KOC 5878/Ar/19 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższą decyzją Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r., nr KOC/ 7494/Ar/17, którą organ ten uchylił decyzję Zarządu Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z dnia 19 października 2017 r., nr 220/WZ/ ŚRÓ/2017 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie budynku hotelowo - biurowo - usługowo - handlowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji na dz. ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Skargę kasacyjną od wskazanego wyroku złożył Z. B. (inwestor), podnosząc w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego: 1) art. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie; 2) art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej u.p.z.p.) poprzez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe, bezzasadne ich zastosowanie w niniejszej sprawie; 3) art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461); 4) art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej k.p.a.) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w niniejszej sprawie; 5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezzasadnej odmowie jego zastosowania w niniejszej sprawie. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2020 r. w całości oraz stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2018 r., a ponadto rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i orzeczenie o kosztach postępowania sądowego za obydwie instancje. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach. Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Istotą sporu determinowaną zarzutami skargi kasacyjnej jest ustalenie, czy zasadnie Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 25 czerwca 2018 r. uchylającej i umarzającej, na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego - w dniu orzekania przez ten organ - ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej wywodzi się, że okoliczność wszczęcia postępowania przed organem I instancji, zakończenie tego postępowania decyzją o warunkach zabudowy oraz wszczęcie postępowania odwoławczego przed wejściem w życie zapisów planu miejscowego, uniemożliwiało zastosowanie przez organ postanowień "nowego prawa". Zdaniem pełnomocnika jego zastosowanie pozostaje nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a w konsekwencji także z normą z art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych. W konsekwencji decyzja z dnia 25 czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a Przypomnieć zatem trzeba, że Zarząd Dzielnicy Śródmieście Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia 19 października 2017 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Po wniesieniu odwołania od wskazanej wyżej decyzji przez "Stowarzyszenie Mieszkańcy", Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła w dniu 30 listopada 2017 r. uchwałę nr LVII/1505/2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Południowego w rejonie ul. Poznańskiej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2017 r. poz. 1178). Wprawdzie Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 3 stycznia 2018 r., nr WNP-1.4131.356.2017.MO (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 190) stwierdził nieważność uchwały w części, jednakże niedotyczącej terenu 1ZP, w granicach którego znajduje się działka inwestycyjna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za prawidłowy należy uznać pogląd, zgodnie z którym uchwalenie planu miejscowego dla terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy w okresie postępowania odwoławczego, uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie wniosku i czyni postępowanie bezprzedmiotowym (art. 105 § 1 k.p.a.). Jest tak z uwagi na fakt, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada aktualności. W świetle tej zasady, orzekające w sprawie organy uwzględniają stan faktyczny i prawny obowiązujący w chwili wydawania rozstrzygnięcia. Źródłem tej zasady jest w szczególności zasada legalizmu, mająca oparcie nie tylko w art. 6 i art. 7 k.p.a., ale też art. 7 Konstytucji RP. Na obowiązywanie zasady aktualności wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie (zob. wyroki: TK z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, OTK ZU 2012, z. 9, poz. 106; NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 313/07; NSA z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1196/17; NSA z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1542/20; NSA z dnia 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 108/20), jak również piśmiennictwie (J. Mikołajewicz, A. Skoczylas, Intertemporalna problematyka prawa administracyjnego, RPEiS 2012, nr 1, s. 11-12). W chwili wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, a więc w dniu 25 czerwca 2018 r., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działkę inwestycyjną nr [...] obowiązywał, uchwała w tym przedmiocie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 11 grudnia 2017 r. i - zgodnie z jej § 103 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, czyli 11 stycznia 2018 r. (w uzasadnieniu Sądu I instancji omyłkowo wskazano datę 18 stycznia 2018 r.). Tym samym, obowiązkiem SKO było uwzględnienie źródła powszechnie obowiązującego prawa, jakim niewątpliwie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To z kolei zdeterminowało obowiązek umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co czyni zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. niezasadnym. Ustalenie takich warunków jest bowiem możliwe tylko dla terenu, dla którego nie obowiązuje plan miejscowy (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073). Mając na uwadze argumentację skargi kasacyjnej wyjaśnienia wymaga, że ze względu na brak przepisów szczególnych, które ustanawiałyby zasadę rozstrzygania wniosku o ustalenie warunków zabudowy według stanu faktycznego i prawnego z daty złożenia wniosku, w postępowaniu tym obowiązują reguły wynikające z art. 138 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., których zgodność z Konstytucją RP nie została dotychczas podważona, w tym także z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony zaufania obywateli do organów władzy publicznej i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony interesów w toku. Przy czym w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. sformułowano normę o charakterze zasady, według której, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy może być wydana tylko w razie braku planu miejscowego (art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 tej ustawy). W tym kontekście słusznie Sąd I instancji zwrócił uwagę na zasadę dwuinstancyjności postępowania przewidzianą w art. 15 k.p.a., zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Organ rozpoznając odwołanie, obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, niejako "od nowa", a zatem zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem I instancji. Organ odwoławczy nie jest związany ani poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami, dokonaną oceną dowodów, ani treścią jego decyzji. W konsekwencji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy ma obowiązek brać pod uwagę okoliczności, które powstały po wydaniu decyzji przez organ I instancji, z tym zastrzeżeniem, że element nowości nie może doprowadzić do przekształcenia rozpoznawanej sprawy administracyjnej w nową sprawę. W ramach swoich uprawnień merytoryczno-kontrolnych organ odwoławczy, kierując się wspomnianą zasadą aktualności, powinien ocenić stan faktyczny i prawny ustalony przez organ I instancji, ale także uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji w I instancji, a datą wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze. Z tych wszystkich powodów brak jest postaw aby uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 4 ust. 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., jak również art. 2 Konstytucji RP. W szczególności nie doszło do naruszenia zasady lex retro non agit, co wynika z samej istoty decyzji o warunkach zabudowy i prawidłowego zastosowania przez organ przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Sąd I instancji trafnie ocenił, że SKO miało obowiązek uwzględnienia zapisów planu miejscowego, obowiązującego w dacie orzekania przez ten organ, tj. 25 czerwca 2018 r. Natomiast powoływana przez pełnomocnika zasada ochrony praw nabytych w ramach szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego, która została wyrażona w art. 65 ust. 2 u.p.z.p., obejmuje wyłącznie ochronę praw nabytych w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09). Ochrona ta ograniczona jest do już wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że dyspozycja tej normy obejmuje proces inwestycyjny rozpoczęty ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz niektórych innych aktów prawnych to wyjaśnienia wymaga, że zarzuty stanowiące podstawy kasacyjne, jako skierowane przeciwko orzeczeniu sądu pierwszej instancji, formułowane muszą być z odniesieniem do przepisów zastosowanych przez ten sąd (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str.541). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt FSK 121/04, w którym zauważono, że "skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie zarzutu naruszenia prawa (...) zastosowanego przez sąd" (ONSAiWSA z 2004 r., nr 1, poz. 11). W konsekwencji powyższego prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia 25 czerwca 2018 r., wobec niewystąpienia przesłanek art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z uwagi bowiem na uprzednie przyjęcie przez organ planistyczny miejscowego planu, Kolegium obowiązane było w dniu orzekania do uwzględnienia jego zapisów, co wykluczało utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.