II SA/Wr 446/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonania robót budowlanych przy utwardzeniu działki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez R. N. (dalej – skarżący, strona skarżąca), imieniem którego w postępowaniu sądowoadministracyjnym działał ustanowiony przez niego profesjonalny pełnomocnik z wyboru świadczący zawodowo pomoc prawną jest decyzja Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 14 czerwca 2023 r., nr 509/2023 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco. Wnioskiem z dnia 2 września 2022 r. skarżący wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jeleniej Górze, (dalej – PINB, organ I instancji) żądając interwencji w związku z robotami wykonanymi na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Celem sprawdzenia zasadności informacji co do naruszenia obowiązujących przepisów, organ I instancji w dniu 11 stycznia 2023 r. przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, dokumentując wykonaną czynność stosownym protokołem. Po zawiadomieniu stron postępowania o wszczęciu postępowania, co uczyniono pismem z dnia 24 lutego 2023 r., PINB w dniu 11 kwietnia 2023 r. wydał decyzję nr 37, którą umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu wskazanej decyzji, w której podstawie prawnej wskazano art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej – k.p.a.), podano, iż w toku postępowania ustalono, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wykonała, na przełomie sierpnia i września 2022 r., prace przy urządzeniu części działki nr [...] w następującym zakresie: dokonano wymiany 66 m² nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego przed wejściami do klatek schodowych zastępując zużytą, popękaną nawierzchnię betonową grubości 15 cm kostką betonową brukową grubości 8 cm; na powierzchni 264 m² poprzednio utwardzonej żwirem, służącej jako miejsca postojowe dla mieszkańców ułożono płyty ażurowe, przepuszczające wodę na podsypce piaskowej; dokonano wymiany 74 m² zniszczonej nawierzchni betonowej wjazdu na posesję z ulicy [...] zastępując ją 4-5 cm warstwą mieszanki mineralno-asfaltowej. Zdaniem organu charakterystyczne parametry, takie jak długość, szerokość i powierzchnia, nie uległy zmianie. Zastosowano inne materiały. Oględziny wykonanych prac wykazały, że nie dokonano zmiany naturalnego kierunku spływy wód opadowych oraz zmiany rzędnych terenowych. Rzędne oraz spadki wykonanych nawierzchni uwzględniają takie elementy infrastruktury istniejącej jak pokrywy studzienek kanalizacyjnych, rzędne schodów wejściowych do klatek schodowych oraz nawiązanie do rzędnej ulicy [...]. Dalej wskazano, iż Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 2 marca 2023 r. zaopiniował pozytywnie wykonane prace, za wyjątkiem wymiany nawierzchni betonowej na 4-5 cm warstwę mieszanki mineralno-asfaltowej wjazdu z ulicy [...], którą zaopiniował negatywnie. Stanowisko to zostało wyrażone w formie opinii posiłkowej nie dającej stronie możliwości zastosowania środka odwoławczego. Po odnotowaniu faktu, że inwestor nie dokonał zgłoszenia ani nie posiada pozwolenia na budowę, PINB ocenił, że wykonane prace mają charakter remontu istniejących urządzeń budowlanych. Po zacytowaniu definicji remontu i urządzenia budowlanego PINB podał także treść art. 29 ust 4 punkt 2 podpunkt b ustawy Prawo budowlane i wyprowadził brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przed wykonaniem robót polegających na remoncie urządzeń budowlanych. Wobec zakwalifikowania robót budowlanych jako remontu uznano za zasadne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane wywiedzionym w prawem przewidzianym terminie odwołaniem. Autor instancyjnego środka zaskarżenia zakwestionował zarówno wydaną decyzję, jak też wskazane w niej ustalenia organu. Nie zgodzono się z uznaniem robót za remont, zaś szczególnie mocno akcentowano zwiększoną ilość spływającej wody na działkę odwołującego się wskutek wykonanych robót. Twierdzono, że doszło do podniesienia poziom terenu, a treść decyzja jest sprzeczna z informacjami inspektora podanymi w trakcie wizji lokalnej. DWINB opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 czerwca 2023 r., nr 509/2023 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po przedstawieniu stanu sprawy, treści rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz twierdzeń odwołania, w ramach własnych rozważań organ odwoławczy zasadniczo w pełnym zakresie przyjął jako własne ustalenia i ocenę prawną PINB. W drugoinstancyjnym akcie administracyjnym omówiono przesłanki uznania prowadzonego w sprawie postępowania jako bezprzedmiotowego, przedstawiono poglądy dotyczące zjawiska samowoli budowlanej, po czym przeprowadzono szerszy wywód w zakresie ,,utwardzenia gruntu" jako zjawiska zdefiniowanego w przepisach prawnomaterialnych. Podobnie na kanwie orzecznictwa sądowoadministracyjnego omówiono budowlę jako efekt robót prowadzonych w związku z utwardzeniem gruntu, a także samo utwardzenie gruntu służące określonym obiektom budowlanym, które nie prowadzi do powstania samodzielnej budowli. Przyjmując za PINB, że w badanej sprawie miały miejsce działania wpisujące się w drugi ze wskazanych przypadków, DWINB w uzasadnieniu decyzji podał jako nie ulegające wątpliwości, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie wykonała nowego obiektu dokonując utwardzenia terenu, gdyż niewątpliwie "obiekty" te w postaci placu na miejsca postojowe, ciąg pieszo-jezdny, czy też wjazd na posesję istniały, a dokonując spornego utwardzenia terenu dokonano jedynie wymiany nawierzchni, którą należy zakwalifikować jako remont. Skoro zakres wykonanych robót odpowiada definicji remontu, a obiekty objęte tym remontem stanowią urządzenia budowlane, to zgodnie z art. 29 ust 4 pkt 2 podpunkt b Prawa budowlanego nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie urządzeń budowlanych. Podobnie DWINB ocenił, że brak było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia na wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Zdaniem organu II instancji brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i dokonania zgłoszenia w zakresie wykonania robót budowlanych polegających na utwardzaniu powierzchni gruntu dotyczy wyłącznie działek budowlanych. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 977), działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Działką budowlaną nie jest np. działka oznaczona w rejestrze gruntów i budynków jako grunt rolny. Nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa działka gruntem rolnym nie jest. Podzielając prawidłowość decyzji PINB o zasadności umorzenia postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość i wykluczając przy tym ewentualność popełnienia samowoli budowlanej, DWINB odniósł się do argumentacji odwołania. W tym względzie w uzasadnieniu decyzji oceniając stanowisko dotyczące tego, że "działka [...] jest od wielu lat zalewana przez wody opadowe gromadzące się na działce [...], a wykonywane roboty przyczyniły się do zdecydowanego pogorszenia tego stanu zalewania" podano, iż zgodnie z treścią art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2625 z późn. zm.) właściciel gruntu nie może zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych ze szkodą dla gruntów sąsiednich ani odprowadzać wód na grunty sąsiednie. Zaś zgodnie z ust. 2 i 3 omawianej ustawy, na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ponadto, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Jednakże, akta wskazują, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a skarżący, pomimo wskazań na wieloletnie zalewanie sąsiedniej działki nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń - chociażby dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas deszczu, na której widać rzekome zalania działki i niewydolny system odprowadzania wody na działce nr [...] w S. przy ul. [...]. Końcowo DWINB uznał postępowanie przed organem I instancji za przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy, a organ odwoławczy nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. W wywiedzionej skardze na powyższą decyzję wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji PINB, zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych, w razie uznania skargi za zasadną wniesiono o zobowiązuje organu do wydania w określonym terminie decyzji oraz wskazanie przez sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia w stosunku do skarżącego oraz rozważenie dopuszczenia przez sąd z urzędu dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa, melioracji i geodezji w celu ustalenia czy doszło do podniesienia terenu na działce inwestora, czy doszło do zmiany kierunku wód opadowych wskutek inwestycji właścicieli działki nr [...] oraz czy prace budowlane zostały wykonane prawidłowo i czy wpłynęły na działkę nr [...] w S. oraz o przeprowadzenie rozprawy. Żądania skargi oparto na następujących zarzutach: 1. Naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania stron w postępowaniu administracyjnym oraz niewyjaśnienie wszystkich aspektów przedmiotowej sprawy polegające na tym, że organ uznał, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania podczas gdy, już w trakcie wizji lokalnej w dniu 11 stycznia 2023 r. PINB proponował zawarcie ugody i ułożenie przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] wzdłuż ogrodzenia na granicy działek korytek betonowych, aby odprowadzić wody opadowe w kierunku ulicy [...], co oznacza, że zaistniały przesłanki do szczegółowego wyjaśnienia dlaczego aktualnie cała woda deszczowa spływa w kierunku sąsiedniej, tj. należącej do skarżącego działki nr [...] i sam organ miał przekonanie o tym, że potrzebne jest wykonanie prac zabezpieczających. 2. Rażące naruszenie art. 7 k.pa. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy sami właściciele działki nr [...] tj. Spółdzielnia [...] w piśmie z dnia 18 stycznia 2023 r. do PINB oraz skarżącego wskazywali na konieczność zabezpieczenia działki skarżącego przed napływem wód opadowych i sami zaproponowali wykonanie wzdłuż odcinka granicy obu działek nowej nawierzchni poprzez utworzenie obrzeża betonowego o grubości 6 cm - istniała zatem zgoda organu oraz stron na wykonanie prac uniemożliwiających zalewanie działki skarżącego. 3. Naruszenie art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że w realiach niniejszej sprawy - właściciele działki nr [...] poprzez swoją inwestycję doprowadzili do zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na ich gruncie wód opadowych lub roztopowych - ze szkodą dla gruntu sąsiedniego. 4. Przyjęcie, że właściciele działki nr [...] w S. nie dokonali zmiany kierunku naturalnego spływu wód - podczas gdy w trakcie wizji w dniu 11 stycznia 2023 r. skarżący R. N. i jego pełnomocnik wyraźnie wskazali na podniesienie terenu przy budowie parkingu na działce nr [...] - w stosunku do podmurówki ogrodzenia, a organ nie mógł stwierdzić czy doszło do zmiany kierunku spływu wód oraz podniesienia poziomu gruntu na działce nr [...], gdyż nie wykonano żadnych pomiarów w zakresie spadków terenu na obu nieruchomościach i nie uzyskano żadnej opinii, która potwierdzałaby "naoczne obserwacje" PINB. 5. Błędne ustalenie przez organ, że zainstalowane na działce nr [...] w S. przy ul. [...] płyty ażurowe przepuszczają wodę, podczas gdy płyty oraz poszerzony chodnik uniemożliwiają wsiąkanie wody opadowej, w związku z czym spływa ona na działkę nr [...] należącą do skarżącego. Ponadto organ nie mógł bezsprzecznie ustalić tego faktu, albowiem w dniu oględzin, tj. 11 stycznia 2023 r. nie zaistniały opady deszczu i nie można było zaobserwować kierunku spływania wód opadowych. 6. Naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do zmiany kierunku spływu wód opadowych - podczas gdy przed pracami właścicieli działki nr [...] w S. - do zalewania nieruchomości skarżącego dochodziło co prawda sporadycznie, ale nie w takiej ilości jak po zakończeniu prac związanych z budową parkingu. Uprzednio w miejscu obecnego parkingu była tylko ubita gleba, gdzie stawiane były samochody mieszkańców. Po ułożeniu płyt ażurowych i nasypaniu na wysokość ok. 10 cm żwiru bazaltowego do zalewania dochodzi bardzo często. Ponadto poszerzono dwukrotnie chodnik ułożony z płytek na działce nr [...], co także ma wpływ na zwiększone spływanie wody w kierunku gruntu skarżącego. 7. Naruszenie § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w sytuacji gdy wykonanie utwardzenia terenu działki narusza ustalenia tego przepisu pod kątem spływu wód opadowych. 8. Uchybienie przepisom postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji po przeprowadzeniu postępowania w sprawie odwołania skarżącego w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie właścicielom działki nr [...] wykonanie odwodnienia liniowego wzdłuż granicy z działką nr [...] - poprzez położenie utwardzonego terenu oraz odprowadzenie wód opadowych z tego odwodnienia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej bądź na własny teren nieutwardzony, do dołu chłonnego lub zbiornika retencyjnego. Tym bardziej, że właściciel działki nr [...] oraz organ byli zgodni co do konieczności wykonania takiego zabezpieczenia. 9. Oparcie zaskarżonej decyzji o ustalenia dokonane w trakcie wizji lokalnej w dniu 11 stycznia 2023 r., które dotyczyły jedynie stopnia nachylenia terenu działki i nie były prowadzone w trakcie opadów deszczu, nie przeprowadzono też doświadczenia ze spływającą wodą. Tym samym skoro nie ustalono jak i gdzie spływa woda deszczowa należy uznać wadliwość przeprowadzonego postępowania dowodowego, gdyż nie odzwierciedla ono rzeczywistego stanu rzeczy na gruncie. 10. Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w S. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, gdyż posiada niesprawny system odprowadzania wód opadowych, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. 11. Niedokonanie ustaleń w zakresie tego, że utworzono parking dla pojazdów w liczbie miejsc postojowych przekraczających 10 stanowisk (a właściwie 11), co wiąże się z koniecznością uzyskania pozwolenia na budowę. 12. Nieuwzględnienie faktu, że prace wykonane przez inwestora powinny być rozpoczęte przed uzyskaniem zgody Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i bez zgłoszenia prac temu organowi, albowiem cały teren miasta S. jest objęty ochroną tego organu. W treści skargi przedstawiono argumentację stanowiącą uzasadnienie podniesionych zarzutów, przy czym istotą twierdzeń skarżącego było wykazanie zwiększenia ilości wód opadowych kierowanych na jego nieruchomość wskutek wykonanych robót budowlanych, co wiązano ze szkodą po stronie skarżącego, z jednoczesnym wykazywaniem braków w prowadzonym postępowaniu dowodowym. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia 14 sierpnia 2023 r. organ wniósł o jej oddalenie informując, że po zapoznaniu się ze skargą nie znaleziono podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 14 grudnia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty skargi. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych zawartych w skardze uznając, że wniosek o powołanie biegłego przekracza zakres dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a., a nadto nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, przy czym dodatkowo tego rodzaju dowód powodował by nadmierne przedłużenie postępowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2023 r., poz. 259) dalej - p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawowanej w oparciu o przedstawione powyżej kryteria kontroli w rozpoznawanej sprawie jest opisana na wstępie decyzja, którą organ nadzoru budowlanego umorzył postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu działki. Na początku należy zauważyć, że podstawę decyzji PINB w Jeleniej Górze stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem konkretna sprawa administracyjna, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeśli sprawa, która podlegała rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, albo utraciła go już w toku postępowania. Na konkretną sprawę administracyjną składa się określony stan faktyczny oraz stan prawny, które w świetle przepisów materialnego prawa administracyjnego stanowią podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Brak któregoś z tych elementów, a więc stanu faktycznego, do którego można zastosować normę prawa materialnego, bądź też normy prawa materialnego, pod którą można "podciągnąć" dany stan faktyczny oznacza nieistnienie sprawy administracyjnej, a to z kolei, jeśli postępowanie administracyjne zawisło, jego bezprzedmiotowość skutkującą koniecznością umorzenia postępowania. W świetle materiału dowodowego sprawy Sąd w składzie orzekającym ocenił, że organy nadzoru budowlanego co najmniej przedwcześnie uznały, że w kontrolowanej sprawie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Z całą pewnością zgromadzony w sprawie materiał aktowy i przeprowadzone przez służby nadzoru budowlanego czynności nie stanowią, zdaniem Sądu, dostatecznej podstawy do uznania, że zrealizowane roboty nie naruszają obowiązujących regulacji prawa materialnego. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w myśl art. 7 k.p.a. organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności i winny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosowanie do art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, natomiast z art. 11 k.p.a. wynika jednoznaczny obowiązek wyjaśniania stronom zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Wyrazem realizacji powyższych zasad winno być zaś uzasadnienie decyzji, zawierające wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się przy tym, iż decyzje administracyjne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Wydana decyzja organu jest bowiem źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. W niniejszej sprawie organ I instancji zasadniczo swoje stanowisko oparł na dowodzie z oględzin przeprowadzonych w dniu 11 stycznia 2023 r., które jawią się jako kluczowy dowód w sprawie, bowiem innych dowodów w aktach administracyjnych trudno się doszukiwać. W protokole oględzin odnotowano sprzeczne stanowiska stron postępowania co do zmiany kierunku spływu wód. Swoje stanowisko zajął także przedstawiciel organu. Przy tak ograniczonym, postępowaniu dowodowym PINB nie omieszkał jednak w decyzji zamieścić twierdzenia, że ,,Oględziny wykonanych prac wykazały, że nie dokonano zmiany naturalnego kierunku spływy wód opadowych oraz zmiany rzędnych terenowych. Rzędne oraz spadki wykonanych nawierzchni uwzględniają takie elementy infrastruktury istniejącej jak pokrywy studzienek kanalizacyjnych, rzędne schodów wejściowych do klatek schodowych oraz nawiązanie do rzędnej ulicy [...]". Organ II instancji podzielił w pełni stanowisko PINB podając w uzasadnieniu decyzji, że ,,akta wskazują, iż w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a skarżący, pomimo wskazań na wieloletnie zalewanie sąsiedniej działki nie przedstawia żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń - chociażby dokumentacji zdjęciowej wykonanej podczas deszczu, na której widać rzekome zalania działki i niewydolny system odprowadzania wody na działce nr [...] w S. przy ul. [...], objętej niniejszym postępowaniem w sprawie legalności utwardzenia ww. działki". Dalej DWINB wyraził ocenę, że ,,zdaniem organu odwoławczego, podniesione przez skarżącego zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie". Sąd nie zgadza się z przywołanymi wyżej poglądami organów. Skoro, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, decyzje zostały wydane w oparciu o dowód z oględzin, to ustalenia kontrolne muszą być jednoznaczne, nie budzące wątpliwości, a jednocześnie muszą uwzględniać istniejące wątpliwości i rozstrzygać je w sposób bezsporny. Zarówno inwestor jak też skarżący prezentują przeciwstawne poglądy co do zmiany kierunku spływu wód opadowych, przy czym za ostateczne PINB przyjął stanowisko przedstawicieli organu odnotowane w protokole, że nie doszło do zmiany kierunku naturalnego spływu wód. Oczywiście zasadą jest, że pracownicy organów nadzoru budowlanego, a szczególnie ci którzy prowadzą czynności kontrolne, posiadają stosowne wykształcenie i uprawnienia budowlane. Wobec tego dokumentując w stosownym protokole stan faktyczny uwzględniają w nim takie okoliczności, które mają znaczenie dla sprawy i czynią to w oparciu o wiedzę i doświadczenie. W przypadku różnych stanowisk stron postępowania względem istotnych dla sprawy okoliczności organ ma prawo do oparcia się na protokole oględzin i niejako ,,przesądzenia" weryfikowanej kwestii, jednak sam protokół musi być sporządzony w sposób prawidłowy. W niniejszej sprawie PINB nie odnotował w protokole żadnych pomiarów czy wyliczeń zastępując to oceną. Dodatkowo z zapisów protokołu, co na słusznie zwraca uwagę autor skargi, powiatowy inspektor proponuje ugodę polegającą na ułożeniu wzdłuż ogrodzenia korytek betonowych. Pomijając już ,,propozycję ugodową" jako swoiste działanie organu, w sytuacji gdy oględziny są instrumentem służącym udokumentowaniu stanu faktycznego, a nie opcją zakończenia postępowania, przyjdzie stwierdzić, że skoro organ widzi możliwość doprowadzenia do zakończenia postępowania w sprawie wykonanych robót poprzez wykonanie konkretnych czynności ,,ułożenia korytek" to przeczy to w istocie bezprzedmiotowości postępowania. Już choćby z tej przyczyny nie może być mowy o umorzeniu postępowania. Tymczasem organ II instancji, mimo twierdzeń strony skarżącej zamieszczonych w odwołaniu, zaaprobował umorzenie postępowanie uznając przeprowadzone postępowanie za wyczerpujące i należyte, a materiał dowody za oceniony prawidłowo. Kolejną okolicznością jaka pojawiła się w toku postępowania pierwszoinstancyjnego jest stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zaprezentowane w piśmie z dnia 2 marca 2023 r., gdzie negatywnie zaopiniowano prace polegające na pokryciu betonowej drogi dojazdowej warstwą mieszanki mineralno-asfaltowej. PINB w uzasadnieniu decyzji nie tylko nie podjął żadnych działań służących skonfrontowaniu prawidłowości wykonanych robót z podlegającym ochronie konserwatorskiej układem urbanistycznym S. lecz nie zgodził się ze stanowiskiem organu konserwatorskiego sprowadzając je do ,,opinii posiłkowej". PINB w swoich rozważaniach podjął wręcz polemikę z przepisami, ubolewając nad brakiem możliwości zastosowania środka odwoławczego od stanowiska konserwatora zabytków. Analiza decyzji organu II instancji, zdecydowanie szerzej uzasadnionej niż miało to miejsce w przypadku rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, pozwala na uznanie, że DWINB podjął próbę oceny zagadnienia utwardzenia gruntu różnicując efekt poczynań inwestora, w sytuacji gdy wykonane roboty mają związek z istniejącym obiektem budowlanym albo też w ich wyniku powstaje obiekt budowlany. Założenie organu jest co do istoty prawidłowe, niemniej jednak w niniejszej sprawie qlou sprawy dotyczy zmiany stosunków wodnych wskutek wykonanych robót, a ta problematyka nie została odzwierciedlona adekwatnym postępowaniem dowodowym. Organy obu instancji, a szczególnie organ odwoławczy, zasadniczym elementem swoich rozważań uczyniły kwalifikację prowadzonych robót, uznając, że miał miejsce remont, a wykonane roboty budowlane nie wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani też dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania robót budowlanych. Gdyby nawet przyjąć, że inwestycja nie wymagała poprzedzenia jej decyzją o pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniem, to i tak mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które miały lub nie miały, gdyż zagadnienie to należy ocenić jako niedostatecznie zweryfikowane, wpływ na zmianę kierunku spływu wód opadowych. Nie będzie prawidłowe, jak zakłada to w uzasadnieniu decyzji organ II instancji, badanie tej kwestii przez wójta lub burmistrza w oparciu o regulacje wynikające z ustawy Prawo wodne. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika przecież aby aktywność inwestora polegała li tylko na zmianie kierunku spływu wód opadowych bez ingerencji w obiekt budowlany czy urządzenie budowlane. Skoro wykonano roboty budowlane w zakresie ciągu pieszo-jezdnego czy miejsc postojowych to bez względu na zwolnienie robót z obowiązku uzyskania pozwolenia czy zgłoszenia, organem właściwym będzie organ nadzoru budowlanego. Jego zadaniem będzie ocena czy skutkiem robót budowlanych jest zmiana stosunków wodnych. Dotychczas zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do zajęcia jednoznacznego stanowiska w sprawie, tym bardziej, że organ I instancji już na etapie czynności kontrolnych zmierzał do wskazania stronom rozwiązania sprawy sugerując wykonanie konkretnych robót. W tym stanie rzeczy orzeczenie o umorzeniu postępowania nie może być uznane za prawidłowe ze względu na niedostatek materiału dowodowego. Przedstawione względy uzasadniały uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji DWINB ale także decyzji organu I instancji. Ponownie badając sprawę rolą organu nadzoru budowlanego będzie jednoznaczne ustalenie i udokumentowanie czy wskutek robót budowlanych doszło do zmiany stosunków wodnych oraz czy wykonane roboty nie zostały wykonane sprzecznie z obowiązującymi przepisami, szczególnie z zakresu zagospodarowania przestrzennego i ochrony konserwatorskiej oraz czy istotnie wykonane roboty nie wymagają interwencji nadzoru budowlanego. O kosztach postępowania (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzona kwota zwrotu kosztów postępowania sądowego odpowiada wartości wpisu sądowego, jaki uiściła strona skarżąca inicjując postępowanie sądowe w sprawie. Nadto, uwzględnia taryfowe wynagrodzenie ustanowionego przez skarżącą pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.