II GSK 2083/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant asystent sędziego Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 962/20 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17 lipca 2020 r. nr SKO-4204/137/2020 w przedmiocie odmowy zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 2 lutego 2021 r., oddalił skargę P. F. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z 16 stycznia 2019 r., zmodyfikowanym pismem z 26 lutego 2019 r., skarżący wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie od 1 do 28 lutego 2019 r. przez słupy informacyjno-reklamowe we wskazanych we wniosku lokalizacjach. Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z 31 marca 2020 r. odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego we wskazanych lokalizacjach celem umieszczenia w nich słupów reklamowych w terminie wskazanym we wniosku. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy uchyliło decyzję organu I instancji w części, w jakiej odmówiono skarżącemu wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez słupy w dwóch lokalizacjach w okresie od 11 do 28 lutego 2019 r. oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w pozostałej części. Organ uznał, że skarżący nie dysponował decyzją lokalizacyjną. Brak decyzji o zezwoleniu na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych we wnioskowanym okresie został w ocenie organu odwoławczego prawidłowo stwierdzony przez organ I instancji i wzięty za podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W zakresie, w jakim organ odwoławczy uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, wskazano, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego nie odpowiadało treści wniosku skarżącego. Sąd I instancji, oddalając skargę na tę decyzję, podzielił stanowisko organów o konieczności rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym. Wskazał, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego. Jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. Wymóg uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym przed ubieganiem się o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wynika z systemowo odczytywanych regulacji art. 39 ust. 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 470, dalej u.d.p.). Odnosząc się do stanowiska skarżącego, że jego wniosek powinien być odczytany jednocześnie jako wniosek o zezwolenie na lokalizację określonych tam urządzeń w pasie drogowym, a to ze względu na dotychczasową, wieloletnią praktykę takiego załatwiania przedmiotowych spraw przez organ, Sąd I instancji stwierdził, że organy zasadnie odczytały żądanie skarżącego jako żądanie wydania zezwolenia w oparciu o art. 40 ust. 1 u.d.p. Sąd podkreślił, że wniosek skarżącego stanowił wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie można było wywodzić z niego równoległego żądania wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym z uwagi na dotychczasową, błędną praktykę organu. Wskazał, że okoliczność, iż w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego niezgodnie z przepisami prawa, nie kreowała po jego stronie roszczenia o dalsze uwzględnianie takiej praktyki przy rozstrzyganiu kolejnych spraw z jego wniosków. W podstawie prawnej wyroku podano art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Skargą kasacyjną P. F. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 17.07.2020 r., nr SKO-4204/137/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 14/2020, pomimo iż: i. organ odwoławczy w oderwaniu od wszystkich działań skarżącego przed organem I instancji począwszy od wniosku z 17.01.2019 r. oraz jego uzupełnienia w 26.02.2019 r. (złożonego 04.03.2019 r.), zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku w styczniu 2019 r. do zmiany jego treści, podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem; b. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z 17.07.2020 r., nr SKO-4204/137/2020 w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, nr ZRUM 14/2020, pomimo że: i. organ I instancji oraz organ odwoławczy nie uwzględniły, że w wyniku zapadłych w 2019 r. w sprawach skarżącego rozstrzygnięć organ I instancji dokonał korekty dotychczasowej praktyki, w efekcie czego skarżący złożył do organu I instancji wniosek z 26.05.2020 r. o udzielenie zgody na lokalizację obejmujący w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w lutym 2019 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji nr ZRUM 14/2020 z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy; ii. organ odwoławczy przyjął wadliwie, że skarżący nie złożył wniosku o udzielenie zgody na lokalizację obejmującego w swojej treści wszystkie słupy reklamowe w zajmowanych przez skarżącego lokalizacjach w lutym 2019 r., w szczególności te będące przedmiotem decyzji z 31.03.2020 r. Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy stanowiący uzupełnienie wniosku z 17.01.2019 r., podczas gdy treść pierwotnego wniosku złożonego w dn. 17.01.2019 r., uzupełnionego pismem z 26.02.2019 r. (które organ I instancji określa jako pismo z dnia 04.03.2019 r.) wynikała z wadliwej praktyki organu I instancji skorygowanej dopiero w lipcu 2019 r. na skutek wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w konsekwencji czego także skarżący dokonał korekty swoich działań, składając w 26.05.2020 r. uzupełnienie podania obejmujące wniosek o lokalizację; iii. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż wniosek skarżącego w treści złożonej w 17.01.2019 r. nawet jeśli obarczony brakami, w tożsamej treści i formie składany był każdorazowo przez lata, i w jego efekcie organ I instancji wydawał - niezgodnie z przepisami – obie decyzje zarówno lokalizacyjną jak i zezwalającą na zajęcie pasa drogowego podczas gdy, okoliczność ta - działania skarżącego w poczuciu zaufania do organu I instancji, który powinien działać zgodnie z prawem, ewentualnie pokierować skarżącym w taki sposób, by jego sprawa została załatwiona w odpowiedni sposób, w szczególności jego żądanie zostało sformułowane w przewidzianej prawie formie i treści, a jednocześnie żeby miał możliwość skorygowania ewentualnych błędów - jest kluczowa do oceny przyczyn złożenia wniosku o zgodę na lokalizację w ramach pisma z 26.05.2020 r. i jego skutków; iv. organ odwoławczy bezzasadnie przyjął, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację nie został wniesiony przez stronę, co wobec braku takiego wniosku i wydanej na jego podstawie decyzji lokalizacyjnej uzasadnia wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie zezwolenia na zajęcie, podczas gdy strona taki wniosek o lokalizację złożyła do organu I instancji w 26.05.2020 r., a w pismach odpowiadających na wezwania SKO nie stwierdziła, iż nie składała wniosku o lokalizację w ogóle, a jedynie, że nie było takiej potrzeby wobec posiadania już decyzji lokalizacyjnej pierwotnej, uzyskanej przed kilkunastoma laty oraz, że nie uczyniła tego z momentem wniesienia pierwotnego wniosku w 17.01.2019 r., kiedy to jeszcze postępowała na skutek wadliwej praktyki organu i to zaniechanie strony - jak próbuje zarzucać jej organ odwoławczy - zaistniało tylko i wyłącznie z tej przyczyny, co więcej po skorygowaniu praktyki przez organ I instancji strona również zaczęła dokonywać korekty swych działań, m.in. poprzez wykonywanie wezwań kierowanych przez organ I instancji do złożenia wniosku o zezwolenie na lokalizację; v. organ odwoławczy zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i bezzasadnie przyjął, że żądanie zawarte w podaniu ze stycznia 2019 r., mimo braku pouczenia skarżącego przez organ I instancji o konieczności jego sprecyzowania oraz nie wezwania go do usunięcia ewentualnych braków tego wniosku, nie obejmowało wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej z art. 39 ust. 3 u.d.p., podczas gdy skarżący składał przez kilkanaście lat, co miesiąc wniosek o takiej samej treści, w następstwie którego organ I instancji każdorazowo wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną z art. 39 u.d.p, jak i decyzję o zajęcie pasa drogowego z art. 40 u.d.p., a tym samym na etapie składania wniosku w styczniu 2019 r. dot. umieszczenia słupów w okresie lutego 2019 r, działał w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wniesiono także o przeprowadzenie rozprawy. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) decyzji nr R1 335/2018 z 3.08.2018 r.; decyzji nr Rl 334/2018 z 3.08.2018 r.; decyzji ZR 340/2018 z 3.08.2018 r.; decyzji ZR 341/2018 z 3.08.2018 r. celem wykazania faktu: sposobu załatwiania spraw skarżącego do września 2018 r. włącznie; 2) wniosku o zezwolenie na lokalizację z 26.05.2020 r. celem wykazania faktu: złożenia przez skarżącego wniosku o zezwolenie na lokalizację; 3) decyzji nr Rl 145/2019 z 10.05.2019 r. w sprawie m.in. zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych oraz decyzji ZR 145/2019 z 10.05.2019 r. w sprawie m.in. zezwolenia na zajęcie, celem wykazania faktu: wydania przez organ 1 instancji w oparciu o wniosek z 17.01.2019 r. decyzji lokalizacyjnej w analogicznym stanie faktycznym tylko w zakresie innych lokalizacji, pozostawania tej decyzji w obrocie oraz decyzji zezwalającej na zajęcie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oddalona jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę sądowoadministracyjną w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – niezależnie od powyższych granic – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie zarzutów kasacyjnych. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy sądowoadministracyjnej do weryfikacji zarzutów kasacyjnych, uznając je za bezzasadne. Po pierwsze, oddaleniu podlegał oznaczony lit. b w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez "niewłaściwą kontrolę" legalności działalności administracji publicznej, która doprowadziła do "wadliwej oceny" sposobu "przeprowadzenia" przez organy postępowania dowodowego w sprawie i skutkowała oddaleniem skargi. Powyższy zarzut, pomimo wadliwego konstrukcyjnie sformułowania, zmierzał w istocie do zakwestionowania pozytywnej oceny Sądu Wojewódzkiego w przedmiocie legalności postępowania przed organami orzekającymi w sprawie. Zasadniczą kwestią sporną była kwalifikacja zakresu i treści żądania skarżącego zawartego w skierowanym do organu I instancji piśmie z dnia 16 stycznia 2019 r., zmodyfikowanym ostatecznie pismem z dnia 26 lutego 2019 r. Rozstrzygając ten spór Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, że stanowisko zaprezentowane przez kontrolowane organy jest prawidłowe. Z akt sprawy oraz niewadliwych ustaleń organów wynika bowiem, że w ww. pismach skarżący wyraził w sposób jasny i precyzyjny żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a nie żądanie wydania decyzji o zezwoleniu na umieszczenie (lokalizację) urządzeń w pasie drogowym. Dla oceny prawidłowości stanowiska procesowego organów nie ma w tym zakresie znaczenia prawnego podniesiony przez skarżącego argument, że działał on "w uzasadnionym poczuciu zaufania do organu, że żądanie sformułowane w dotychczasowy sposób i uznawane przez organ za prawidłowe wobec licznych pozytywnych decyzji organu będzie skutkowało wydaniem kompletu decyzji niezbędnych do legalnego zajmowania pasa drogowego". Zarzut naruszenia "zaufania" do dotychczasowej praktyki stosowania prawa przez kontrolowane organy podlega natomiast rozpatrzeniu w ramach oceny zarzutu oznaczonego lit. a w petitum skargi kasacyjnej (zob. dalsze uwagi poniżej). Niezależnie od powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nawet w razie uznania, że skarżący wnosił jednocześnie o wydanie w tym samym postępowaniu zarówno decyzji zezwalającej na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym, jak i decyzji zezwalającej na zajęcie tego pasa, organy orzekające i tak nie byłyby uprawnione do rozpoznania i rozstrzygania w sprawie wszczętej na podstawie wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.) na kolejny okres odrębnej sprawy o wydanie zezwolenia na lokalizowanie w pasie drogowym określonych urządzeń (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Decyzja rozstrzygająca sprawę wydania zezwolenia lokalizacyjnego określonego w art. 39 ust. 3 u.d.p. jest ponadto decyzją pierwotną i uprzednią względem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 u.d.p.), a zatem powinna być dołączona do wniosku o wydanie tej ostatniej. Jeżeli zatem do dnia orzekania w przedmiotowej sprawie skarżący nie przedłożył wydanej na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i nieograniczonej terminem (klauzula decyzyjna tego typu jest w świetle art. 39 ust. 3 i 3a u.d.p. niedopuszczalna) decyzji lokalizacyjnej w odniesieniu do objętego zakresem wniosku obszaru umieszczenia urządzeń, organy miały obowiązek wydania w tym zakresie decyzji negatywnej w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w okresie i lokalizacjach wskazanych w żądaniu wniosku skarżącego. Po drugie, nie zasługiwał na uwzględnienie oznaczony lit. a w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. przez przeprowadzenie "niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej" i oddalenie skargi, pomimo iż organ odwoławczy "zaaprobował odstąpienie przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ I instancji sposobu załatwiania sprawy o analogicznym stanie faktycznym i prawnym bez wezwania skarżącego na etapie składania wniosku we wrześniu 2018 r. do zmiany jego treści", "podczas gdy przy uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy, w szczególności ugruntowanej i wieloletniej praktyki organu I instancji, zgodnie z którą skarżący składał kolejne wnioski o tożsamej treści przy każdorazowej aprobacie organu I instancji, w rezultacie czego organ załatwiał sprawę zgodnie z oczekiwaniem skarżącego, przyjęcie takiego stanowiska przerzuca na stronę odpowiedzialność za błędy organu i obciąża wyłącznie skarżącego negatywnymi skutkami wieloletniej praktyki organu I instancji, która okazała się być niezgodna z prawem". Oddalając powyższy zarzut kasacyjny Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł oczywiście wadliwość wykładni i stosowania przepisów art. 39 i 40 u.d.p. w sprawach dotyczących wcześniejszych wniosków skarżącego o wydanie decyzji zezwalających na lokalizowanie urządzeń w pasie drogowym oraz na zajęcie pasa drogowego. Okoliczność ta nie może jednak mieć wpływu na rekonstrukcję znaczenia normatywnego art. 8 § 2 k.p.a. Z wyrażonej w tym przepisie zasady pewności stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie wynika bowiem norma ochronna, z której można by wywodzić prawo jednostki do kontynuacji przez organy praktyki naruszającej przepisy prawa, jeżeli uprzednio na podstawie tego rodzaju praktyki jednostka ta nabyła określone uprawnienia lub uzyskała określone korzyści. Norma wynikająca z art. 8 § 2 k.p.a. jest integralnie powiązana z zasadą legalności działania organów administracji publicznej (art. 6 k.p.a.), co oznacza, że organy administracji publicznej są zobowiązane do natychmiastowego odstąpienia od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jeżeli praktyka ta naruszała lub nadal narusza prawo. W tym sensie zasada legalności jest w rozumieniu tego przepisu najbardziej "uzasadnioną przyczyną" odstąpienia od tego rodzaju utrwalonej praktyki administracyjnej. Oddaleniu podlegał również zawarty w pkt II. petitum skargi kasacyjnej wniosek o dopuszczenie dowodów z dokumentów, w postaci decyzji administracyjnych wydanych przez kontrolowane organy w sprawach skarżącego oraz wniosku skarżącego o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym, ze względu na stwierdzenie, że dowody te nie są przydatne dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku w granicach podniesionych zarzutów kasacyjnych. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.