II OSK 841/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej F. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1180/21 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 lipca 2021 r. nr WINB-WOA.7721.297.2021.KC w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 21 grudnia 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gl 1180/21, oddalił skargę F. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 lipca 2021 r., nr WINB-WOA.7721.297.2021.KC, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytomiu z 20 maja 2021 r., nr PINB.III-7351/187-2/2013/2020, nakazującą skarżącej rozbiórkę basenu zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w B., który został zrealizowany bez dopełnienia wymaganych prawem formalności. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, że budowa basenu o konstrukcji stelażowej o powierzchni 87,25 m2 została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadniało wdrożenie procedury przewidzianej w art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Sąd Wojewódzki stwierdził również, że organ pierwszej instancji postanowieniem z 27 stycznia 2021 r. prawidłowo nałożył na skarżącą m.in. obowiązek przedłożenia dokumentów, zakreślając jednocześnie termin na wykonanie tego zobowiązania. Mając zaś na uwadze, że w piśmie z 29 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Spółka nie dysponuje dokumentacją, do przedstawienia której została zobowiązana, zasadnie nałożono na skarżącą nakaz rozbiórki spornego basenu. Jednocześnie Sąd Wojewódzki nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego braku zawieszenia przez organ postępowania z uwagi na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami nadzoru budowlanego, że zakończenie postępowania legalizacyjnego nie jest uzależnione od wyroku dotyczącego zniesienia współwłasności. Odnosząc się zaś do zarzutu braku umocowania osoby biorącej udział w czynnościach kontrolnych Sąd Wojewódzki zauważył, że P.M., którego udział kwestionowano w skardze jest, tłumaczem uczestniczącej w czynnościach kontrolnych współwłaścicielki nieruchomości, co wynika z akt sprawy. W skardze kasacyjnej F. Sp. z o.o. z siedzibą w B., zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 48 w zw. z art. 28 w zw. z art. 29-31 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż wykonana budowa basenu o konstrukcji stelażowej o powierzchni 87,25 m2 wymagała wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego inwestor zaniechał, podczas gdy prawidłowa analiza sprawy prowadzi do stwierdzenia, iż z uwagi na konstrukcję stelażową i brak trwałego związania z gruntem uzyskanie pozwolenia na budowę nie było konieczne, zatem samowola budowlana nie zaistniała i nie było konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego; - art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż bez względu na rodzaj materiałów, z których przedmiotowy basen został wykonany, podlega niniejszej regulacji; - ustawy Prawo budowlane przez zaniechanie uchylenia decyzji organu drugiej instancji i w konsekwencji utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji, i tym samym powoływanie się na nieistniejący przepis art. 28 § 1 pkt 15 Prawa budowlanego. W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), zwanej dalej p.u.s.a., w zw. z art. 7, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), zwanej dalej k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez sąd wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie wyjaśniono wszystkich kwestii, w tym związanych również ze złożeniem przez pełnomocnika zgłaszającej pełnomocnictw innych osób i ich roli w niniejszym postępowaniu, nadto braku umocowania P.M. biorącego udział w czynnościach kontrolnych, w celu prawidłowego przeprowadzenia postępowania; - art. 141 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez uznanie, iż uchybienie ze strony organu w zakresie pozbawienia strony czynnego udziału w oględzinach mających miejsce w dniu 28 lipca 2020 r., przez zaniechanie zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o terminie ich przeprowadzenia oraz zaniechania przeprowadzenia oględzin po uchyleniu poprzedniej decyzji przez organ odwoławczy, nie miało wpływu na wynik sprawy, a także uznanie, iż brak wyczerpującego informowania stron przed rozpatrzeniem materiału dowodowego i wydaniem decyzji nie miały wypływu na wynik sprawy; - art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu, podczas gdy brak jest wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, precyzyjnego określenia dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, nienależytej oceny zarzutów skarżącej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że sformułowane zarzuty nie zdołały podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku i w związku z tym skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Z tego względu, w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania administracyjnego i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w zakresie wykraczającym poza niezbędność wynikającą z konieczności oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przebieg postępowania administracyjnego jest przedstawiony w odpowiednim zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Niewątpliwie istotę sprawy można sprowadzić do pytania, czy basen zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. [...] w B. wymagał wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Przesądzenie tej zasadniczej kwestii determinuje bowiem podstawy prowadzenia postępowania w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, zgodnie z właściwymi przepisami. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji wadliwie nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja została podjęta po przeprowadzeniu postępowania, w toku którego organy dopuściły się naruszenia szeregu przepisów postępowania, w wyniku czego nie ustalono i nie oceniono istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Skarżąca kasacyjnie w tym kontekście wskazuje na konstrukcję basenu, rodzaj użytych materiałów, a także brak trwałego związania obiektu z gruntem. Postawione w tym kontekście przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 141 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (omyłkowo oznaczonego w skardze kasacyjnej jako art. 141 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (omyłkowo oznaczonego w skardze kasacyjnej jako art. 141 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., są jednak nieusprawiedliwione i nie mogły skutkować podważeniem zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki. Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie. Uzasadnienie wyroku nie zawiera przesłanek pozwalających na ocenę, że Sąd pierwszej instancji wykroczył poza ramy ustrojowe zakreślone przez przywołany art. 1 § 2 p.u.s.a. Nie mogły być w niniejszej sprawie skuteczne zarzuty dotyczące kwestii związanych z ewentualnym naruszeniem uprawnień procesowych innych osób biorących udział w postępowaniu, jeżeli osoby takie nie podnoszą tych uchybień. Wobec tego, nieskuteczny jest podniesiony przez Spółkę zarzut odnoszący się do wadliwej reprezentacji S.D., z której inicjatywy wszczęto przedmiotowe postępowanie oraz innych osób będących stronami postępowania. Niezależnie od tego z akt sprawy wynika, że S.D. została umocowana do działania w imieniu współwłaścicieli nieruchomości, na której zlokalizowany jest sporny basen - spadkobierców rodziny D., a następnie udzieliła pełnomocnictw adw. K.K. Ponadto, pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia dla oceny prawidłowości postępowania organów pozostaje okoliczność, iż w czynnościach kontrolnych w dniu 13 listopada 2018 r. brał udział P.M., towarzyszący S.D. w roli tłumacza. Obecność ta nie miała wpływu na bieg postępowanie oraz jego zakres. Nieusprawiedliwione są także zarzuty dotyczące pozbawienia Spółki udziału w oględzinach, które odbyły się w dniu 28 lipca 2020 r. Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji przeprowadził po raz pierwszy czynności kontrolne na działce nr [...] w dniu 13 listopada 2018 r. W trakcie tej kontroli, która odbyła się z udziałem pełnomocnika inwestora, potwierdzono wykonanie obiektu, ustalono jego parametry, a także sporządzono dokumentację fotograficzną. Wynik przeprowadzonej kontroli dał zaś bezpośredni asumpt do wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego. Co prawda, czynności kontrolne w rozumieniu art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 85 k.p.a., jednak w orzecznictwie wyrażano już pogląd, zgodnie z którym, gdy w toku kontroli, o jakiej mowa w art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, okaże się, że będący przedmiotem kontroli obiekt budowlany narusza przepisy prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wszczęcia postępowania administracyjnego, a dokonane w trakcie kontroli ustalenia, odnotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z 11 marca 2011 r., II OSK 458/10). Przepis ten dając uprawnienia kontrolne zarówno organom nadzoru budowlanego, jak i administracji architektoniczno-budowlanej, nakłada również na nie obowiązek protokołowania czynności kontrolnych, stąd ustalenia poczynione w trakcie owych czynności korzystają z mocy dowodowej, jak inne dowody w postępowaniu administracyjnym. Należy zauważyć, że skarżąca Spółka, została z wyprzedzeniem - odpowiadającym wymogom art. 79 k.p.a. - zawiadomiona o miejscu i terminie kontroli z 13 listopada 2018 r., czym zapewniono jej możliwość czynnego udziału w tej czynności, z czego, jak wynika z akt sprawy, skorzystała. W świetle całokształtu okoliczności sprawy należy zatem przyjąć, że niezawiadomienie skarżącej o oględzinach, które odbyły się 28 lipca 2020 r., pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Oględziny tego dnia potwierdziły jedynie okoliczności ustalone w trakcie kontroli z 13 listopada 2018 r., a prezentowane przez Spółkę stanowisko odnośnie zrealizowanego obiektu pozostaje niezmienne od daty pierwszej kontroli. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacyjnych, akceptując sposób i zakres postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Organy orzekające w sprawie nie pominęły okoliczności faktycznych, które z punktu widzenia właściwych przepisów prawa materialnego, miały znaczenie w sprawie. Polemiczne stanowisko skarżącej co do wyniku tej oceny nie świadczy o tym, że doszło do jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania mogących podważyć legalność działania organów administracji publicznej. Skarżąca sformułowanymi zarzutami ani towarzyszącą im argumentacją nie podważyła prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że dla skuteczności zarzutu pozbawienia strony możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w następstwie realizację przysługujących jej praw i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach tego postępowania, jak również, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ciężar wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy spoczywa na stronie, która stawia zarzut. Dla skuteczności tak postawionego zarzutu strona powinna wykazać, że niezawiadomienie jej przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych uniemożliwiło jej dokonanie w tym postępowaniu konkretnej czynności procesowej, która mogła wpłynąć na treść rozstrzygnięcia. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. ocenić należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia skonkretyzowanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych, organ pierwszej instancji niewątpliwie naruszył art. 10 § 1 k.p.a. nie zawiadamiając skarżącej o przysługujących jej uprawnieniach w zakresie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i o możliwości ustosunkowania się do niego. Podzielić należy jednak stanowisko Sądu pierwszej instancji, że naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., do którego doszło w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, pozostawało bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarżąca powołując się na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. nie wykazała, jakiej konkretnie czynności z powodu braku zawiadomienia o uprawnieniach z art. 10 § 1 k.p.a. nie dokonała, jakich argumentów nie podniosła i jak powyższe uchybienie wpłynęło na wynik sprawy. W szczególności skarżąca nie wskazała, jakie nowe okoliczności lub dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy mogłyby zostać przez nią powołane, gdyby przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej zapoznała się z materiałem dowodowym. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżąca ani w postępowaniu odwoławczym, ani w postępowaniu sądowym nie dokonała konkretyzacji przedmiotu ewentualnych zastrzeżeń wobec stanowiska organu co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie sformułowała ewentualnych wniosków dowodowych, które mogłyby wpłynąć na zmianę treści rozstrzygnięcia, to stwierdzenie, że uchybienie procesowe popełnione przez organ pierwszej instancji miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo pozbawiło ją możliwości podjęcia określonych czynności procesowych w celu ochrony jej interesu, jest bezpodstawne. Na podstawie prawidłowo ustalonych okoliczności faktycznych organ mógł dokonać kwalifikacji obiektu i ocenić, czy wykonano go zgodnie z wymogami Prawa budowlanego. Przy tym wskazać trzeba, że sankcjonowanie samowoli budowlanej musi być adekwatne do jej rodzaju i czasu jej powstania. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu. Organy prawidłowo wskazały w odniesieniu do przedmiotowego obiektu na potrzebę uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z zasadą określoną art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Organy trafnie w tym zakresie nawiązały do przepisów Prawa budowlanego obowiązujących w dacie wybudowania basenu w 2016 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa przydomowych basenów i oczek wodnych o powierzchni do 50 m2. Należy podkreślić, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 15 Prawa budowlanego, w którym zwolniono określoną kategorię obiektów (baseny i oczka wodne) z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, posługuje się wyłącznie kryterium powierzchni, nie wnikając w inne cechy tych obiektów. Z niekwestionowanych ustaleń wynika zaś, że powierzchnia spornego basenu wynosi 87,25 m2, co oznacza, że ten obiekt nie korzysta z wyłączenia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyrażonego w tej regulacji. Oznacza to, że w dacie jego realizacji wymagane było uzyskanie wcześniejszego pozwolenia na budowę, którym Spółka, co też nie jest kwestionowane, nie dysponuje. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca kasacyjnie, tj. kwestia braku trwałego związania z gruntem, czy też materiałów, z których obiekt został wykonany, w okolicznościach sprawy, nie mają znaczenia dla oceny, czy budowa basenu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że budowa basenu doprowadziła do powstania obiektu budowlanego niezwolnionego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W tej sytuacji brak takiego pozwolenia uzasadniał wszczęcie procedury legalizacyjnej z art. 48 Prawa budowlanego umożliwiającej Spółce legalizację wskazanego obiektu, a niezłożenie wniosku o legalizację uzasadniało nakazanie rozbiórki. Z tego powodu zarzuty kasacyjne naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 15 oraz art. 48 Prawa budowlanego okazały się niezasadne. W konsekwencji prawidłowa była ocena Sądu Wojewódzkiego co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co skutkować musiało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.