III OSK 2960/23

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1241/23 w sprawie ze skargi A. F. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1241/23, odrzucił skargę A. F. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że Komendant Główny Straży Granicznej skierował A. F. na badanie lekarskie, w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. [...] Rejonowa Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych [...] orzeczeniem z dnia 2 lutego 2023 r., nr [...] w części B: nie określiła stopnia uszkodzenia czynności naruszonego organu/narządu/układu łącznie z towarzyszącymi powikłaniami; nie określiła procentowego stopnia uszczerbku na zdrowiu oraz stwierdziła, że uszczerbek na zdrowiu powstały wskutek choroby nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W uzasadnieniu RKL podała, że z uwagi na fakt, że stwierdzone schorzenia nie pozostają w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, brak było podstaw do określenia procentowego stopnia uszczerbku na zdrowiu. Centralna Komisja Lekarska, orzeczeniem z dnia 14 kwietnia 2023 r., nr [...] utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu CKL wyjaśniła, że na podstawie art. 1 § 4 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 398), komisja ustala stopień uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza, doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby lub chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisja ustalając związek schorzeń ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby jako element postępowania odszkodowawczego posługuje się wykazem schorzeń z załącznika nr 1 do rozporządzenia MSWiA z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalenia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Ochrony Państwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 921). CKL podkreśliła, ze obecnie prowadzone postępowanie ma charakter "odszkodowawczy" i nie dotyczy oceny ogólnego stanu zdrowia orzekanego, co zostało dokonane w postępowaniu emerytalno-rentowym. Ponadto CKL stwierdziła, że wszelkie związki schorzeń i inwalidztwa orzekanego ze służbą oraz ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby zostały określone w orzeczeniu z dnia 12 listopada 2020 r., nr [...], od którego skarżący się nie odwołał. W orzeczeniu tym nie uznano boreliozy za schorzenie pozostające w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, jak również, że jest to schorzenie wynikające z przebytego wypadku w służbie. Następnie WSA w Warszawie wyjaśnił, że z przepisów ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych wynika, że komisje lekarskie orzekają o zdolności kandydatów do służby, o zdolności funkcjonariuszy do służby, ale również o uznaniu funkcjonariuszy zwolnionych ze służby za inwalidów (niezdolnych do samodzielnej egzystencji) oraz o tym, czy stan zdrowia (inwalidztwo) funkcjonariusza (byłego funkcjonariusza) ma związek ze służbą, a także o zdolności do pracy funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w celu określenia grupy inwalidzkiej. Decyzja (orzeczenie) komisji lekarskiej obejmuje zatem dwa rozstrzygnięcia: pierwsze, dotyczy zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, drugie: ustalenia związku stanu zdrowia (schorzenia) ze służbą, stopnia inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Orzeczenia komisji lekarskich można więc podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do "służby". Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia do określonej kategorii zdolności do służby, w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. W judykaturze podkreśla się, że komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 21 maja 2015r. sygn. akt I OSK 2978/13; 9 listopada 2009r. sygn. akt I OSK 354/09 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez komisje lekarskie stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych, w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10; 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08; 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10; uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Prowadzi to do wniosku, że od orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia funkcjonariusza i ustalenia stopnia inwalidztwa, a także związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego oraz ustalenia zdolności do "pracy" funkcjonariusza, w celu określenia grupy inwalidzkiej nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu i są poddawane - jak wyżej wskazano - kontroli sądów powszechnych, w konsekwencji czego nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy z zakresu inwalidztwa i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości. Zaskarżone orzeczenie CKL dotyczy ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby m.in. do celów emerytalno-rentowych lub odszkodowawczych. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie ma samodzielnego bytu i podlega kontroli sądu powszechnego w ramach odwołania od decyzji wydawanej w innym postępowaniu. Z tych względów, skoro zaskarżone orzeczenie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "P.p.s.a."). Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz dopuszczenia i przeprowadzenia dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego [...] z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt [...] na fakt wykazania stwierdzenia przez ten Sąd, że zaskarżone orzeczenie nie podlega jurysdykcji sądów powszechnych ani sądów administracyjnych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: 1. art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy z obowiązujących przepisów prawa wynika, że Komisje Lekarskie MSWiA działają jako organy administracji publicznej i w tym przedmiocie wydają decyzje administracyjne, co w konsekwencji świadczy o tym, że działalność wyżej wskazanych komisji podlega kontroli sądów administracyjnych; 2. art. art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia; 3. art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skutkujące przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji, że od orzeczenia wydanego w sprawie nie przysługuje skarga do WSA, co równocześnie - w związku z wydaniem przez Sąd Okręgowy [...], Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowienia z dnia 21 lipca 2023 r.- skutkuje stwierdzeniem, że od zaskarżonego w niniejszym postępowaniu orzeczenia de facto nie przysługuje żaden środek odwoławczy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc po uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem zawarte w niej podstawy. Związanie podstawami kasacyjnymi polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a zarzuty w niej podniesione należy uznać za chybione. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga: 1) dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4); 2) została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5); albo 3) została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Katalog ten może być rozszerzony przez przepisy ustaw szczególnych, jednakże w zakresie orzeczeń komisji lekarskich podległych MSW, żaden obecnie obowiązujący przepis nie zawiera takiej regulacji. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy orzeczenie w sprawie ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza, doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Jak zasadnie wskazał to Sąd pierwszej instancji, tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określa ustawa o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Z przepisów tej ustawy wynika, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych oceniają na podstawie badań zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby, a także m.in. orzekają również o tym, czy niezdolność do służby z powodu choroby pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Komisje lekarskie są więc właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami judykatury, na co prawidłowo powołał się Sąd pierwszej instancji, orzeczenia komisji lekarskich można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest tu stan zdrowia kandydata do służb mundurowych na potrzeby zaliczenia go do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, funkcjonariusza do dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są zatem wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Innymi słowy, orzeczenia te stanowią podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której kandydat jest przyjmowany do służby, funkcjonariusz przeniesiony na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniany. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 21 maja 2015 r., I OSK 2978/13; z 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09; postanowienie NSA z 6 listopada 2000 r., OSA 1/00). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych, niż ustawa o Straży Granicznej ustaw. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji, nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10; z 29 maja 2008 r., II OSK 667/08; z 22 lipca 2010 r., I OSK 220/10; uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r. III ZP 9/99 OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167; uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., OPS 8/97; postanowienie NSA z 21 lutego 2013 r., I OSK 251/13). W rozpoznawanej sprawie skarżący przedmiotem skargi uczynił orzeczenie CKL wydane na skutek skierowania Komendanta Głównego Straży Granicznej w celu ustalenia stopnia uszczerbku na zdrowiu funkcjonariusza, doznanego wskutek wypadku pozostającego w związku z pełnieniem służby albo choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, z tytułu którego przysługuje świadczenie odszkodowawcze. Skoro zaskarżone orzeczenie zostało wydane dla celów odszkodowawczych, to, jak to zostało wcześniej podniesione, orzeczenie to nie ma samodzielnego bytu. Stanowi ono bowiem element innego postępowania, tj. postępowania mającego na celu przyznanie świadczeń odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą. Orzeczenie CKL stanowi zatem podstawę do wydania decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia odszkodowawczego. Zaskarżone orzeczenie nie ma zatem samodzielnego bytu. Dopiero decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia odszkodowawczego podlega kontroli sądu powszechnego. To zaś prowadzi do wniosku, że zaskarżone orzeczenie nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Wobec tego niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nie sposób też zarzucić Sądowi pierwszej instancji sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z naruszeniem warunków określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Konfrontując tę część rozważań z treścią zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż Sąd pierwszej instancji w sposób dostateczny wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zwrócił uwagę na zakres właściwości sądów administracyjnych w rozpoznaniu spraw oraz wskazał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie doszedł do zasadnego wniosku, że zaskarżone w niniejszej sprawie orzeczenie nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego [...] z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt [...] na fakt wykazania stwierdzenia przez ten Sąd, że zaskarżone orzeczenie nie podlega jurysdykcji sądów powszechnych ani sądów administracyjnych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie nie występują wątpliwości wymagające wyjaśnienia, dlatego też oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze kasacyjnej. Bez wpływu na zasadność zaskarżonego orzeczenia pozostaje argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do niezastosowania w sprawie art. 50 P.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że prawo dostępu do sądu nie ma charakteru absolutnego, które musi zostać w każdym jednostkowym przypadku bezwzględnie zrealizowane, co oznacza, że może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jednostki do sądu jest ograniczony, czy to przez działanie prawa w zakresie podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki, wymogi pism procesowych) czy fiskalnym (koszty sądowe) jak i działania faktycznie - ograniczenie tego prawa nie będzie sprzeczne z Konstytucją RP, gdy ograniczenie dostępu do sądu nie narusza samej istoty tego prawa i gdy zmierza do realizacji uzasadnionego prawnie celu. Odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do jej rozpoznania, nie oznacza zatem naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 50 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.