I OSK 223/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1227/23 w sprawie ze skargi Ł. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 22 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W GLIWICACH WYROKIEM Z 17 PAŹDZIERNIKA 2023 R. ODDALIŁ SKARGĘ Ł. P. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W KATOWICACH Z 22 MAJA 2023 R. W PRZEDMIOCIE UCHYLENIA PRAWA DO ZASIŁKU DLA OPIEKUNA. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania bądź uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo pismem z 3 stycznia 2024 r. zrzekł się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390, z późn. zm.), dalej: u.ś.r., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na przyjęciu, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej skarżącego mająca wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna, tzn. nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych w stosunku do tych, które były podstawą decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna i jednocześnie były istotne dla nabycia prawa do tego zasiłku, albowiem aktualnie nie zachodzi już bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką, w sytuacji, gdy: a) w niniejszej sprawie nie doszło do zmiany sytuacji rodzinnej skarżącego, która mogłaby mieć wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna, w szczególności w dalszym ciągu występował bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącego pracy zarobkowej a sprawowaną opieką nad niepełnosprawną matką; b) w świetle dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. umieszczenie osoby wymagającej opieki w podmiocie wykonującym działalność leczniczą, gdzie korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, nie skutkuje utratą prawa do przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż z negatywnych przesłanek uniemożliwiających przyznanie tego świadczenia została wyłączona okoliczność umieszczenia osoby wymagającej opieki w placówce, która prowadzi działalność leczniczą, a co za tym idzie umieszczenie matki skarżącego w szpitalu, gdzie sprawowana jest nad nią opieka, nie może być pojmowane jako zmiana sytuacji rodzinnej skarżącego uzasadniająca zmianę decyzji w sprawie prawa do świadczenia rodzinnego; 2) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu ustalenia, że organy administracyjne nierzetelnie przeprowadziły postępowanie administracyjne i na żadnym etapie, zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy nie odniosły się do argumentacji przytoczonej przez skarżącego, a znajdującej oparcie w konkluzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 761/18, na który to strona nieustannie się powoływała, a który został wydany w takim samym stanie faktycznym i prawnym, gdzie utrwalona już została praktyka rozstrzygania, a zarówno Sąd, jak i organy nie wykazały, aby zaistniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że orzekające w sprawie organy orzekły o uchyleniu skarżącemu decyzji z 6 czerwca 2016 r., której mocą przyznano mu prawo do zasiłku dla opiekuna. Organy uznały bowiem, że w sprawie nastąpiła zmiana sytuacji rodzinnej mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych w postaci hospitalizacji podopiecznej skarżącego trwającej z krótkimi przerwami od 25 lutego 2022 r. co najmniej do 19 stycznia 2023 r. W ocenie organów długotrwała hospitalizacja podopiecznej spowodowała, że skarżący miał możliwość podjęcia zatrudnienia, w związku z czym ustała podstawowa przesłanka przyznania cofniętego świadczenia w postaci związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaną opieką a rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej przez opiekuna. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2020 r. poz. 1297) zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. (ust. 1). Zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. (ust. 2 pkt 2). Jednocześnie w myśl art. 10 ust. 1 wspomnianej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych. Jedną ze spraw nieuregulowanych powyższą ustawą jest kwestia zmiany lub uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna na skutek zmiany okoliczności uzasadniających przyznanie tego świadczenia, co wskazuje na konieczność odpowiedniego zastosowania właściwego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r. organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że podopieczna skarżącego przebywała w Państwowym Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...] w dniach od [...] lutego 2022 r. do [...] lipca 2022 r., od [...] lipca 2022 r. do [...] lipca 2022 r., od [...] sierpnia 2022 r. do [...] listopada 2022 r., od [...] listopada 2022 r. do [...] grudnia 2022 r. oraz od [...] stycznia 2023 r. co najmniej do [...] stycznia 2023 r., a opieka sprawowana przez skarżącego sprowadzała się do odwiedzin co drugi dzień, przynoszenia jedzenia, dostarczania ubrań, pomocy przy przebieraniu i dbaniu o podopieczną. W ocenie organów, którą podzielił Sąd pierwszej instancji, opieka taka nie wykluczała podjęcia przez skarżącego zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. Na skutek zatem hospitalizacji podopiecznej skarżącego doszło do takiej zmiany, która miała wpływ na prawo do przyznanego świadczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena taka jest zasadna i zgodna z zasadami logiki, a zatem brak jest podstaw do uznania, że jest ona niezgodna z zasadami uznawania okoliczności faktycznych sprawy za udowodnione na podstawie art. 80 k.p.a. Odnotować w tym miejscu należy, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przyznał, że w 2022 r. na skutek hospitalizacji podopiecznej skarżącego doszło do zmiany sytuacji rodzinnej skarżącego. Jednocześnie skarżący i jego pełnomocnik nie przedstawili przekonujących dowodów wskazujących na niemożliwość podjęcia zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką, które podważałyby ustalenia organów orzekających w sprawie. Skarżący nie wskazał także jakich dowodów w tym zakresie nie przeprowadziły organy prowadzące postępowanie. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. okazał się niezasadny. Zauważyć przy tym należy, że złożona skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnienia tego zarzutu, innego niż zawartego w treści samego zarzutu. Postawiony zarzut zawiera przy tym wyłącznie stwierdzenie określonych faktów, takich jak, chociażby pominięcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, bez wskazania, jaki wpływ na wynik sprawy miały wywrzeć te okoliczności i zarzucone naruszenia procedury tak na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, jak i art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co czyni ten zarzut niemożliwym do uwzględnienia. Przechodząc z kolei do oceny zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 u.ś.r., należy stwierdzić, że z uwagi na przedstawiony powyżej wynik oceny okoliczności faktycznych, w rozpoznawanej sprawie zachodziły przesłanki do zastosowania tego przepisu, a wynik jego zastosowania jest zgodny z brzmieniem tego przepisu. W rozpoznawanej sprawie należało się bowiem zgodzić z organami i Sądem pierwszej instancji, że długotrwała, choć z przerwami, hospitalizacja podopiecznej spowodowała zmianę sytuacji skarżącego umożliwiającą mu podjęcie pracy zarobkowej. Częstotliwość odwiedzin u podopiecznej oraz zakres sprawowanej w tym czasie opieki przy prawidłowej organizacji czasu nie kolidowały z możliwością podjęcia zatrudnienia. Zauważyć także należy, że okoliczność konieczności pozostawania w gotowości podjęcia pełnej opieki po zakończeniu hospitalizacji czy wystąpienia przerwy w hospitalizacji nie stanowi przesłanki przyznania tego świadczenia. Jest ono bowiem przyznawane za rzeczywistą, a nie potencjalną opiekę kolidującą z możliwością podjęcia albo kontynuowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na możliwość zastosowania tego przepisu nie wpływa również treść art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne (zasiłek dla opiekuna) nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu. Zauważyć bowiem należy, że okresy hospitalizacji podopiecznej skarżącego przekraczały okres wynikający z zacytowanego przepisu, przez co hospitalizacja ta traci charakter incydentalnej i zbliżała się do trwałej, a zatem uzasadniającej odmowę przyznania świadczenia bądź – w związku z brzmieniem art. 32 ust. 1 u.ś.r. – jego odebranie. Z uwagi na powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego taki charakter hospitalizacji oraz zakres i częstotliwość sprawowanej opieki powodował, że spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 32 ust. 1 u.ś.r. W tak ustalonym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.