III OZ 508/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia T. S.A. z siedzibą w C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III SO/Gl 7/24 w sprawie z wniosku A.K. o wymierzenie grzywny T. S.A. z siedzibą w C. za nieprzekazanie sądowi w ustawowym terminie skargi postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt III SO/Gl 7/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu wniosku A. K. (wnioskodawca, skarżący) o wymierzenie grzywny T. S.A. z siedzibą w C. za nieprzekazanie sądowi w ustalonym terminie skargi, wymierzył T. S.A. w siedzibą w C. (Spółka, organ) grzywnę w wysokości 300 zł (pkt 1), zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2). Pismem z 25 marca 2024 r. wnioskodawca złożył skargę na decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Skarga ta została doręczona organowi 28 marca 2024 r. i powinna była zostać przekazana do sądu najpóźniej 12 kwietnia 2024 r. Wnioskodawca w Wydziale Informacji Sadowej WSA w Gliwicach ustalił, że skarga taka nie został przekazana do Sądu, a następnie wystąpił z wnioskiem o wymierzenie Spółce grzywny. Sąd 26 kwietnia 2024 r. wezwał organ o nadesłanie odpowiedzi na ww. wniosek strony (wezwanie zostało doręczone Spółce 9 maja 2024 r.). Pismem z 24 maja 2024 r. Spółka nadesłała odpowiedź na wniosek, wnosząc o jego oddalenie i odstąpienie od ukarania organu grzywną, ewentualnie wymierzenie jak najniższej grzywny z uwagi na szczególne okoliczności sprawy. Organ przyznał, że skarga wnioskodawcy na decyzję z 30 stycznia 2023 r., nr 1/2023 wpłynęła 28 marca 2024 r., jednakże nie została przekazana w terminie. Jako przyczynę uchybienia Spółka wskazała na okres przedświąteczny, czas majówki oraz urlopy, w tym pracownika zajmującego się procedowanie zadań w zakresie dostępu do informacji publicznej, brak doświadczenia osoby zastępującej, a do tego skomplikowany charakter sprawy. Ponadto w ocenie Spółki zwłoka nie była znaczna, a uchybienie terminowi było konsekwencją szeregu niekorzystnych zdarzeń, nakładających się na siebie, wymienionych w treści pisma i przytoczonych powyżej. Opóźnienie nie posiadało również cech celowego i umyślnego naruszenia przepisów. Rozpoznając wniosek, Sąd wskazał, że celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., jest nie tylko pełnienie funkcji dyscyplinującej (mającej na celu doprowadzenie do wykonania przez organ ciążącego na nim obowiązku procesowego, o czym organ winien pamiętać), ale również funkcji represyjnej. Funkcja służy ochronie wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483) prawa strony do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Poza tym grzywna ta pełni również funkcję prewencyjną, albowiem jej wymierzenie posłużyć winno także zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, zarówno przez ukarany organ, jak i przez inne organy (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 3/09). Podkreślił również, że powołany przepis nie obliguje Sądu do wymierzenia grzywny. Kwestia wymierzenia jej pozostawiona jest uznaniu Sądu, o czym świadczy użycie sformułowania "sąd może" orzec o wymierzeniu organowi administracji grzywny. Dalej Sąd wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że to jakie przyczyny spowodowały nieterminowe przekazanie skargi Sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Oznacza to, że przy rozstrzygnięciu wniosku o wymierzenie grzywny należy wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, tj. przyczyny niewypełnienia obowiązków, czas jaki upłynął od wniesienia skargi, okoliczność czy organ przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny obowiązek przekazania skargi wypełnił oraz czy wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wymierzenie organowi grzywny przez Sąd ma bowiem na celu nie tylko jego dyscyplinowanie, lecz ma również stanowić sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanym przypadku wnioskodawca wniósł 25 marca 2024 r. za pośrednictwem Spółki skargę na decyzję wskazaną powyżej wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia, doręczoną organowi 28 marca 2024 r. Tym samym – zgodnie z treścią art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 u.d.i.p.– organ winien przekazać ww. skargę do tut. Sądu w ciągu 15 dni od jej otrzymania, tzn. do dnia 12 kwietnia 2024 r. Jednakże skarga została przekazana do Sądu dopiero pismem z 15 maja 2024 r. (data wpływu do Sądu 20 maja 2024 r.) oraz została zarejestrowana pod sygn. akt III SA/Gl 418/24, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III z 23 maja 2024 r. WSA w Gliwicach podkreślił, że zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 u.d.i.p. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tych przepisach, obowiązek działania organu administracji publicznej, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie. Wprawdzie potencjalne przekroczenie terminu nie spowoduje bezskuteczności dokonanej czynności, ale ma ono kluczowe znaczenie z punktu widzenia art. 55 § 1 p.p.s.a. i określonego tam przedmiotu postępowania o wymierzenie grzywny (por. np. postanowienia NSA: z 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OZ 996/10, z 21 września 2023 r., sygn. akt II GZ 347/23). Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku i charakter sprawy będący przedmiotem skargi, a także okres uchybienia terminowi przekazania skargi (33 dni) oraz wyjaśnienia Spółki w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny. Jednocześnie Sąd uwzględnił, że Spółka nie jest stricte organem administracji publicznej, dysponującym szerszym zapleczem administracyjnym i wykwalifikowaną w tym zakresie kadrą pracowniczą. Ustalając wysokość grzywny w tej kwocie, Sąd uznał, że będzie ona stanowić adekwatną dolegliwość za niewykonanie ustawowego obowiązku przekazania skargi, a także wpłynie na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i w zażaleniu zarzuciła mu naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej: "u.d.i.p.") poprzez jego zastosowanie i wymierzenie kary grzywny w ramach przysługującego Sądowi uznania, podczas gdy okoliczności sprawy uzasadniają odmowę uwzględnienia wniosku oraz odstąpienie od wymierzenia kary grzywny. W oparciu o powyższy zarzut Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o oddalenie wniosku z dnia 22 kwietnia 2024 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na zażalenie skarżący wniósł o jego oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. z 2002 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Z powyższego wynika, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., Sąd bada jedynie, czy organ bądź podmiot, do którego skarga została skierowana, wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy też jest niedopuszczalna z innych względów. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie sąd. Zatem samo złożenie skargi stanowi żądanie strony do nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana, do uczynienia zadość temu żądaniu, czyli przekazania jej do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wymierzenie grzywny, bada zatem terminowość przekazania skargi. Oznacza to, że w każdym przypadku przekroczenia terminu do przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, Sąd uprawniony jest do wymierzenia grzywny, której wysokość określa w sposób dyskrecjonalny. W niniejszej sprawie skarga z 25 marca 2024 r. została doręczona organowi 28 marca 2024 r. Termin do przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy upływał zatem w dniu 12 kwietnia 2024 r., co wynika z treści art. 54 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Organ jednak nie wykonał nałożonego na niego obowiązku w tak zakreślonym terminie, bowiem skarga została przekazana do Sądu dopiero przy piśmie z 15 maja 2024 r. (data wpływu do Sądu 20 maja 2024 r.) Z powyższego wynika zatem wprost, że Spółka uchybiła terminowi, wynikającemu z art. 54 § 2 p.p.s.a. oraz art. 21 pkt 1 u.d.i.p., bowiem skarga została przekazana ponad miesiąc po upływie terminu. Tym samym ziściła się przesłanka wymierzenia grzywny. Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości wymierzonej grzywny, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej wysokość jest odpowiednia do okoliczności w jakich doszło do niewypełnienia ciążącego na Spółce obowiązku. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 154 § 6 p.p.s.a. pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia jej wysokości, tj. określił jedynie górną granicę jej wysokości (dziesięciokrotne przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszane przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów). Określając wysokość grzywny, sąd zobowiązany jest wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków z art. 54 § 2 p.p.s.a., czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie grzywny organ obowiązek ten wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd, wymierzając grzywnę, wziął pod uwagę powyższe okoliczności i uznał, że wymierzona kwota jest wystarczająca, zaś zdaniem NSA, wysokość grzywny jest adekwatna do stopnia naruszenia obowiązku przewidzianego w art. 54 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 55 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. i art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.