IV SA/Wa 1887/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 ust. 1 i 2 załącznika do tej uchwały; 2. oddala w pozostałym zakresie skargę; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz R. F. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Rada Gminy [...] uchwaliła regulamin dostarczania wody na obszarze Gminy [...]. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] lutego 2019 r., poz. [...]. R. F. (dalej: skarżący) wniósł skargę na uchwałę z 15 lutego 2019 r. zarzucając jej: Po pierwsze, w rozdziale 5. "Warunki przyłączenia do sieci", w § 9 ust. 1 organ uchwałodawczy stwierdził, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej odbywa się na wniosek osoby posiadającej tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości. W uzasadnionych przypadkach Przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie nieruchomości osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis ten, w ocenie skarżącego, jest sprzeczny z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2018 r., poz. 1152 ze zm.), który wprowadza zakaz dyskryminacji ze względu na stan prawny przyłączanej nieruchomości i nakazuje wprost, by tożsamo traktować zarówno osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości, jak i osoby korzystające z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Regulamin dodatkowo w przypadku wniosku o przyłączenie nieruchomości złożonego przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym uzależnia wyrażenie zgody na przyłączenie od stwierdzenia, iż przypadek taki jest uzasadniony. Po drugie, w Rozdziale 6. zatytułowanym Warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowych w § 15 ust 1 organ uchwałodawczy gminy stwierdza, że Przedsiębiorstwo wodociągowe ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Wskazany przepis regulaminu jest sprzeczny z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zdaniem skarżącego, przedsiębiorstwo ma tylko uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i weryfikacji w drodze odbioru, czy przyłącze jest zgodne z wydanymi warunkami. Zdaniem skarżącego, przedsiębiorstwo posiada możliwości techniczne świadczenia usług, jeśli posiada sieć wodociągową. Po trzecie, w Rozdziale 6. w § 15 ust. 2 regulaminu organ uchwałodawczy gminy stwierdza, że techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Rada gminy, uchwalając powyższy przepis, ewidentnie przyznała bez ustawowego upoważnienia wieloletniemu planowi rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych doniosłe znaczenie w procesie określania technicznych możliwości dostępu do usług wodociągowych. Z tego zapisu wynika, że przedsiębiorstwo w drodze udostępnienia innego aktu zapewnia techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowych, co jest w oczywisty sposób niezgodne z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Udostępnienie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, o którym mowa w art. 21 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, nie może stanowić warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, choćby poprzez fakt, że rada gminy nie ma obowiązku uchwalania wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, jeżeli nie planuje budowy urządzeń wodociągowych lub urządzeń kanalizacyjnych. Zgodnie z regulaminem, obowiązek wyartykułowany uwzględnienia w regulaminie warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnianie aktu, którego uchwalenie nie jest prawnie zagwarantowane. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała w sposób bezpośredni i realny kształtuje jego sytuację prawną, jego uprawnienia. W wyniku podjęcia tej uchwały, pozbawiono skarżącego uprawnień wynikających z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podnosząc takie zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie wskazując, że interes prawny skarżącego ani jego uprawnienie nie zostały naruszone. Zdaniem organu, okoliczność, że Wójt Gminy odmówił skarżącemu wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej działki nr [...] w [...] z uwagi na brak sieci wodociągowej, do której mogłoby nastąpić przyłączenie i brak planów jej rozbudowy nie powoduje, że skarżący ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy [...]. Fakt, że odmowa nastąpiła z powodu braku sieci wodociągowej, do której miałoby nastąpić przyłączenie nie ma związku z treścią zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżący wykazał, że ustalenia zaskarżonego regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy [...] prowadzą do naruszenia jego interesu prawnego. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Kwestię naruszenia interesu prawnego strony należy oceniać na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. W rozpoznawanej sprawie nie można przyjąć, że nie istnieje żaden związek pomiędzy gwarantowaną prawnie sytuacją skarżącego, który jest współwłaścicielem nieruchomości – działka nr [...] położonej w [...], gmina [...] i ubiega się o przyłączenie do sieci wodociągowej dla tej działki, a zaskarżoną uchwałą, która ustala regulamin dostarczania wody na obszarze gminy [...], określający m.in. warunki przyłączenia do sieci oraz warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowych. Z załączonego przez skarżącego pisma Wójta Gminy [...] z 24 lipca 2020 r. wynika, że zgodnie z § 15 zaskarżonego regulaminu, który jest zgodny z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowe ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. W konsekwencji organ odmówił wydania technicznych warunków przyłączenia, z uwagi na brak sieci, do której można przyłączyć nieruchomość oraz brak planów rozbudowy sieci, tj. nie istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Okoliczności sprawy wskazują, że ustalenia regulaminu są bez wątpienia sprzeczne z interesem prawnym skarżącego, a w szczególności odnoszą się do kwestii możliwości przyłączenia do sieci nieruchomości skarżącego. Jednocześnie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli w tej sprawie nie była odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci. Zatem ocenie Sądu nie podlegało to, czy zasadnie stwierdzono, że nie jest istnieją techniczne możliwości świadczenia usług, co zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, może stanowić podstawę do odmowy przyłączenia do sieci nieruchomości. Wykazanie przez skarżącego naruszenia interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Okoliczność, że ustalenia regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy [...] naruszają interes prawny skarżącego, nie oznacza automatycznie, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Regulamin dostarczania wody jest aktem prawa miejscowego (art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Jednocześnie zasada praworządności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP wymaga, żeby materia, regulowana wydanym aktem normatywnym, wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Wynika to także wprost z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe muszą być niesprzeczne zarówno z ustawą, na podstawie której zostały wydane, jak również z Konstytucją i innymi aktami ustawowymi, które bezpośrednio lub pośrednio odnoszą się do tej samej materii. Tym samym niedopuszczalna jest modyfikacja przepisów ustawy w akcie prawa miejscowego, co by prowadziło do naruszenia określonej w Konstytucji hierarchii źródeł prawa. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować ponownie tego, co już jest zawarte w obowiązującej ustawie (§ 137 Zasady Techniki Prawodawczej). Powtórzony przepis byłby wykładany w kontekście aktu prawa miejscowego, w którym go powtórzono, co mogłoby prowadzić do zmiany intencji ustawodawcy. Dopuszczalne jest jednak przytoczenie w akcie prawa miejscowego regulacji ustawowej, w przypadku gdy wymaga tego czytelności i zrozumiałość przepisów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., I OSK 571/16). Jednocześnie takie powtórzenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nie może zmieniać intencji ustawodawcy, a tym bardziej modyfikować treści przepisu ustawowego. Zasadne są zarzuty skargi dotyczące wadliwości § 15 ust. 1 i 2 zaskarżonego regulaminu. Stosownie do § 15 ust. 1 zaskarżonego regulaminu, przedsiębiorstwo wodociągowe ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, jeżeli nie posiada technicznych możliwości świadczenia usług. Przepis ten stanowi modyfikację art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustala dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości. Pierwsza związana jest z osobą, która się o przyłączenie ubiega (spełnianie warunków przyłączenia określonych w regulaminie), druga leży po stronie przedsiębiorstwa (istnienie technicznych możliwości świadczenia usług). Natomiast § 15 ust. 1 zaskarżonego regulaminu stanowi przekształcenie przepisu ustawowego, poprzez sformułowanie go od strony uprawnienia przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego do odmowy przyłączenia do sieci w określonej w nim sytuacji (brak technicznych możliwości świadczenia usług). Tym samym przepis regulaminu stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu ustawowego. Oznacza to wkroczenie w zakres materii ustawowej oraz istotne naruszenie zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej element zasady demokratycznego państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Organy gminy nie są upoważnione ustawowo do powtarzania obowiązków ustawowych przedsiębiorstwa, a tym bardziej ich modyfikacji. Tym samym, w ocenie Sądu, za istotnie naruszające prawa należy uznać przepis § 15 ust. 1 zaskarżonego regulaminu. Przekształcanie w regulaminie uchwalanym przez Radę Gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach czy też aktach wykonawczych albo ich "dostosowywanie" w celu tzw. objaśnienia ułatwiającego stosowanie regulaminu jest wadliwe. Taka modyfikacja przepisów ustawowych czyni regulamin niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Nieprawidłowo został sformułowany także § 15 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, zgodnie z którym techniczne możliwości dostępu do usług wodociągowych przedsiębiorstwo zapewnia poprzez udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych, z wyłączeniem przypadku, o którym mowa w art. 21 ust. 7 ustawy. Udostępnienie wszystkim zainteresowanym aktualnego wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych nie może stanowić określenia warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, o których mowa w art. 19 ust. 5 pkt 5 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Regulamin, jako akt prawa miejscowego, musi zawierać normy generalne. Charakteru takiego nie mają natomiast wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (por. wyrok NSA z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 761/20, zob. też wyrok NSA z 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06). Tak więc § 15 ust. 2 zaskarżonego regulaminu w istocie nie określa technicznych warunków dostępu do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej, tj. warunków, po spełnieniu których będzie możliwy dostęp do usług wodociągowo - kanalizacyjnych. Dodatkowo odesłanie do wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych jest nieprecyzyjne, co wynika z istoty tego aktu, o charakterze programowym. Zatem powyższa regulacja nie wypełnia delegacji wynikającej z art. 19 ust. 5 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Niezależnie od powyższych rozważań należy jeszcze raz podkreślić, że to art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ustala dwie przesłanki, od spełnienia których zależy przyłączenie do sieci nieruchomości. Zatem podłączenie nieruchomości do sieci, w świetle art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest możliwe, jeżeli po stronie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego istnieje techniczna możliwości świadczenia usług. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie była ocena tej kwestii, a zwłaszcza tego, czy w przypadku nieruchomości skarżącego zachodzą podstawy do podłączenia do sieci. Przedmiotem kontroli w tej sprawie nie była kwestia odmowa wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci. Nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący wadliwości § 9 ust. 1 zaskarżonego regulaminu, albowiem w tym zakresie skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego. Skarżący twierdzi, że przepis ten dyskryminuje osoby, które korzystają z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i w tym zakresie upatruje nieprawidłowość § 9 ust. 1 zaskarżonego regulaminu. Tymczasem sam skarżący, wywodzi swój interes prawny w zaskarżeniu regulaminu dostarczania wody na obszarze Gminy [...] z tytułu własności do nieruchomości działki nr [...] położonej w [...], gmina [...]. Tym samym kwestia kształtowania przez zaskarżony regulamin sytuacji prawnej osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym nie dotyczy skarżącego. Skarga złożona w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis i skarżący nie jest legitymowany do podnoszenia zarzutów nie mających żadnego związku z jego interesem prawnym, a opartych jedynie na ogólnych twierdzeniach odnoszących się do sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia prawa w odniesieniu do całej uchwały, to winien stwierdzić nieważność całej uchwały. Jeżeli natomiast naruszenia te dotyczą jedynie części ustaleń uchwały, to wystarczające jest wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej części. Nie można stwierdzać nieważności całej uchwały, jeśli naruszenia dotyczą wyłącznie jej określonej części. W ocenie Sądu w tej sprawie nie zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, a jedynie eliminacja wadliwych przepisów. Mając na uwadze rodzaj i ilość stwierdzonych uchybień w kontekście wymogów stawianych regulaminowi dostarczania wody na terenie gminy, który w myśl art. 19 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jest aktem prawa miejscowego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 15 ust. 1 i 2 załącznika do tej uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.