IV SAB/Wa 905/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. B. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pracę dla O. L. 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku z dnia 14 maja 2020 r. o wydanie zezwolenia na pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz F. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE F. B. (dalej: "skarżący") reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...] (dalej: "Wojewoda"), zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1-2, art. 35 § 1-3 i art. 36 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "K.p.a."). Skarżący podniósł, że organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w K.p.a., ponieważ wniesiony przez niego wniosek z dnia 14 maja 2020 r. o wydanie zezwolenia na pracę dla O. L., nie został dotychczas rozpatrzony. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Wojewody do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie jednego tygodnia od daty doręczenia akt, orzeczenie że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 maja 2020 r. F. B. wystąpił, działając przez pełnomocnika, za pośrednictwem portalu praca.gov.pl, do Wojewody [...] z wnioskiem o wydanie zezwolenia na pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dla obywatelki [...] O. L., w charakterze sprzątaczki biurowej. W dniu 1 lipca 2020 r. wpłynęło ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r. uznał, że organ dopuścił się przewlekłości, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a także wyznaczył Wojewodzie [...] termin 30 dni do załatwienia sprawy. Pismem z 6 lipca 2020 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. W dniu 16 lipca 2020 r. do Wojewody wpłynęło kolejne ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wymagane dokumenty w sprawie zostały złożone w dniu 14 lipca 2020 r. w kancelarii Urzędu i w chwili przekazania ponaglenia do organu II instancji, ww. dokumenty nie dotarły do pracownika prowadzącego przedmiotowe postępowanie. W związku z powyższym, Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uznał, że w związku z tym, iż obecny stan prawny pozostaje niezmieniony, a także ze względu na fakt, iż wyznaczony Wojewodzie [...] termin jeszcze nie upłynął, brak jest podstawy do wydania kolejnego postanowienia tej samej treści. W dniu 5 sierpnia 2020 r. do Wojewody wpłynęło kolejne ponaglenie w sprawie skierowane do organu II instancji. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Pismem z 14 sierpnia 2020 r. pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia brakującego materiału dowodowego. Przewidywany termin wydania decyzji został wyznaczony do dnia 14 września 2020 r. W dniu 20 sierpnia 2020 r. do Wojewody wpłynęła przedmiotowa skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę[...]. W związku z uzupełnieniem w dniu 9 września 2020 r. dokumentacji w sprawie, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2020 r., wydał zezwolenie na pracę cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością bądź bezczynnością organu, a tym bardziej z ich rażącą formą. Do wydania rozstrzygnięcia w sprawie zgodnego z żądaniem skarżącego, konieczne było uzupełnienie materiału dowodowego. Uzupełnienie przez pełnomocnika brakujących dokumentów, pozwoliło na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewoda zwrócił też uwagę na ograniczoną działalność organów z uwagi na sytuację epidemiczną w kraju. Zdaniem organu, wniosek o przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest całkowicie bezzasadny. Pełnomocnik skarżącego wskazuje na zrekompensowanie strat moralnych poniesionych przez skarżącego, warto jednak zauważyć, iż pracodawca w czasie postępowania administracyjnego nie zgłaszał powyższych twierdzeń. Ponadto przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a z taka sytuacja nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wniósł również o oddalenie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że pełnomocnik skarżącego wniósł w 2020 r. kilkadziesiąt skarg w przedmiocie bezczynności Wojewody [...] w sprawach wydawania zezwoleń na pracę i pobyt dla cudzoziemców. Wszystkie skargi są analogicznej treści. Ponadto, zdaniem organu, do długości trwającego postępowania przyczynił się sam pełnomocnik skarżącego, który w ostatnim czasie złożył kilkadziesiąt ponagleń w sprawach zezwoleń na pracę bez względu na czas trwającego postępowania. W większości spraw ponaglenie zostało złożone kilkukrotnie w odstępie kilku dni, co powoduje ze strony organu konieczność skumulowania swoich działań na obsługę związaną z przygotowaniem odpowiedzi na ponaglenie, skopiowaniem akt i przekazaniem spraw do organu II instancji. W tych okolicznościach, organ zobowiązany był do wykonania dodatkowych czasochłonnych działań, kosztem czasu przeznaczonego na merytoryczne rozpoznanie wniosków o udzielenie zezwoleń. Zdaniem organu, zasadnym jest odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania, ewentualnie zasadne jest ich miarkowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), w przypadku, gdy organ prowadzi postępowanie w sprawie załatwianej w drodze decyzji administracyjnej, uregulowane przepisami K.p.a., pozostaje w ścisłym związku z art. 37 K.p.a. Stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W myśl art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 K.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto, stosownie do art. 36 § 1 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ w tej sprawie dopuścił się przewlekłości, gdyż postępowanie prowadzono dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wojewoda pierwszą czynność w sprawie podjął dopiero 6 lipca 2020 r., podczas gdy wniosek wpłynął do organu 14 maja 2020 r. W tym miejscu należy odnieść się do stanowiska organu, dotyczącego ograniczonych działań organów ze względu na sytuacje epidemiologiczna w kraju. W dniu 16 maja 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875), na mocy której (w art. 46 pkt 20) uchylono art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., który przewidywał wstrzymanie rozpoczęcia bądź zawieszenie biegu między innymi terminów administracyjnych. W myśl art. 68 ust. 6 powołanej ustawy z dnia 14 maja 2020 r. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r., których bieg nie rozpoczął się na podstawie art.15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 14 maja 2020 r. Skoro ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie w dniu 16 maja 2020 r. (zgodnie z art. 76 tej ustawy), to nakreślony przez ten akt 7-dniowy termin licząc od dnia wejścia w życie ustawy minął z dniem 23 maja 2020 r. Tym samym w sprawach, w których bieg terminu nie rozpoczął się ze względu na trwający stan epidemii, początek jego biegu datuje się na 24 maja 2020 r. Zatem Wojewoda mógł skutecznie działać od 24 maja 2020 r., a mimo to pierwszej czynności dokonał 6 lipca 2020 r., dopiero po wniesieniu pierwszego ponaglenia przez skarżącego. Wówczas (po upływie ponad miesiąca od wpływu wniosku) pełnomocnik pracodawcy został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem strony. Decyzję kończącą postępowanie Wojewoda wydał dopiero po upływie prawie czterech miesięcy, licząc od 24 maja 2020 r. Tak długi okres zwlekania z załatwieniem sprawy był nieuzasadniony, zwłaszcza mając na uwadze, że zasadą powinno być załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Należy również podkreślić, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, które umożliwia nadanie sprawie dalszego biegu, powinno być wykonane niezwłocznie po wpłynięciu wniosku do organu. Wcześniej organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Oznacza to, że czynności w tej sprawie były podejmowane w znacznej odległości czasowej, nieuzasadnionej etapem postępowania, na którym znajdowała się sprawa. Tak długi okres zwlekania z podejmowaniem rutynowych czynności w sprawie był nieuzasadniony. Tym samym, należy stwierdzić, że organ swoim postępowaniem nie zachował zasady szybkości postępowania wynikającej z art. 12 § 1 K.p.a. i naruszył art. 35 K.p.a. W przypadku załatwienia sprawy przez organ przed wydaniem wyroku, w razie uznania skargi na przewlekłość za zasadną, w miejsce zobowiązania do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.), sąd stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia (por. np. wyroki NSA z 4 listopada 2016 r., I OSK 1621/16; z 21 kwietnia 2017 r., I OSK 2242/16; 19 maja 2017 r., I OSK 2689/16 - CBOSA; por. np. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2017, Nb 10 do art. 149 oraz A. Kabat, Komentarz do art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami, teza 2, LEX 2016). Z tego względu orzeczono jak w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie ocena sposobu prowadzenia postępowania przez organ nie może być oderwana od obowiązku rozpatrywania wszystkich spraw wniesionych do organu bez zbędnej zwłoki i w terminach określonych w art. 35 K.p.a. Sąd miał na uwadze, że w okresie obowiązywania stanu epidemii, działania organów administracji mają charakter ograniczony oraz, że w dniu [...] września 2020 r. Wojewoda wydał decyzję kończącą postępowanie. Mając powyższe względy na uwadze, w ocenie Sądu, organ w tej sprawie dopuścił się przewlekłości, jednakże nie było wystarczających podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość Wojewody [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. Z tych samych powodów Sąd, mając na uwadze czas trwania postępowania, załatwienie sprawy oraz okres ograniczeń związanych z obowiązywaniem stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii, nie znalazł podstaw do przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w tym zakresie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na koszty te składają się wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Zgodnie z art. 206 P.p.s.a. Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz strony skarżącej. Sama okoliczność, że ten sam profesjonalny pełnomocnik reprezentuje również innych skarżących w skargach na bezczynność i przewlekłość organu, nie uzasadnia zasadności miarkowania kosztów strony, która zatrudniła profesjonalnego pełnomocnika celem prowadzenia sprawy przed sądem administracyjnym. Z ustaleń poczynionych w sprawie wynika bowiem, że rozpoznawana sprawa jest jedyną sprawą skarżącego zarejestrowaną w rep. SAB w IV Wydziale Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organ nie wskazał żadnych innych okoliczności, które uzasadniałyby odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania w pełnej wysokości. Podkreślić należy, że odróżnić należy sytuację, w której ten sam pełnomocnik reprezentuje jednego skarżącego w wielu identycznych sprawach od tej, gdy ten sam pełnomocnik reprezentuje różnych skarżących w podobnych sprawach z tego względu, że specjalizuje się w prowadzeniu określonej kategorii spraw. Miarkowanie kosztów dopuszczalne jest w tym pierwszym przypadku. Nie ma natomiast zastosowania do spraw, w których pełnomocnik reprezentuje różnych skarżących (por. postanowienie NSA z 25 lutego 2020 r., II OZ 152/20). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.