I GSK 2123/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 796/17 w sprawie ze skargi P. Z. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy dla producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od P. Z. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2018r., sygn. akt III SA/Po 796/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - po rozpoznaniu skargi P. Z. - w pkt 1 uchylił decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] kwietnia 2017r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania pomocy dla producentów rolnych; w pkt 2 zasądził od Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu na rzecz skarżącego zwrot kosztów sądowych. Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy - Sąd I instancji wskazał, że w dniu 5 grudnia 2016r. strona wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy finansowej dla producentów rolnych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie spowodowane wystąpieniem w roku 2016 suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania. W dniu 23 grudnia 2016r., w wykonaniu wezwania organu ARiMR, strona przedłożyła protokół z oszacowania zakresu i wysokości szkód. Z kolei w dniu 3 lutego 2017r. przedłożyła korektę wniosku ze zmienionym rachunkiem bankowym. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017r. umorzył postępowanie, wskazując, że ze względu na regulacje ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 1870 ze zm.), zwanej u.f.p., nie jest on już władny do wydania decyzji merytorycznej względem zdarzeń, które wystąpiły w roku 2016. Utrzymując w mocy tę decyzje - Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu uznał, że w sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania zainicjowanego wnioskiem strony. Pomoc, o której stanowi § 13j ust. 1 Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015r. poz. 187 ze zm.), zwanego rozporządzeniem wykonawczym, wydatkowana była w ramach dotacji celowej z budżetu państwa na rok 2016 zgodnie z umową zawartą z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co wiązało się z koniecznością jej wypłaty do końca grudnia 2016 roku. Wydanie w roku 2017 pierwszego rozstrzygnięcia w formie decyzji przyznającej pomoc z tytułu programu realizowanego w roku budżetowym 2016 naruszyłoby przepisy u.f.p. Regulacje przewidziane w jej art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 46 ust. 1 obejmują swoim zakresem wyłącznie zobowiązania wymagalne w danym roku kalendarzowym. Przyznanie zatem odwołującemu płatności z tytułu zdarzenia, które miało miejsce w 2016 roku doprowadziłoby do naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Uwzględniając skargę P. Z. na tę decyzję - Sąd I instancji odwołał się do art. 105 k.p.a. i stwierdził, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia także w sytuacji, gdy wobec upływu terminu prawa materialnego organ administracji publicznej traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest nie jest on już dłużej władny do rozstrzygnięcia danej sprawy. Materialnoprawną podstawę dla rozstrzygnięcia tej sprawy stanowią przede wszystkim przepisy rozporządzenia wykonawczego. Zgodnie z § 13j ust. 1 tego rozporządzenia w 2016 roku Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 roku suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich. Pomoc ta, o czym stanowi § 13j ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, jest przyznawana w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 5 grudnia 2016r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej. Zdaniem Sądu I instancji przepisy rozporządzenia krajowego nie przewidują terminu, który miałby ograniczać organ ARiMR w możliwości przyznania wnioskowanej przez skarżącego pomocy. Ograniczenie takie nie wynika także z regulacji u.f.p., na które w kontrolowanej sprawie powołuje się organ ARiMR. Przytaczany przez ten organ art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.p. stanowi, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Z kolei art. 46 ust. 1 u.f.p. wskazuje, iż jednostki sektora finansów publicznych mogą zaciągać zobowiązania do sfinansowania w danym roku do wysokości wynikającej z planu wydatków lub kosztów jednostki, pomniejszonej o wydatki na wynagrodzenia i uposażenia, składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, inne składki i opłaty obligatoryjne oraz płatności wynikające z zobowiązań zaciągniętych w latach poprzednich, z zastrzeżeniem art. 136 ust. 4 i art. 153 ustawy. Wskazane przepisy u.f.p. pozostają zdaniem Sądu I instancji bez wpływu na materialnoprawną kompetencję organu ARiMR do udzielenia pomocy finansowej wynikającej z § 13j ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Z materialnoprawnych podstaw rozstrzygania sprawy objętej wnioskiem skarżącego, w tym zwłaszcza z § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, wynika, że organ ARiMR jest zobowiązany skorzystać z tej kompetencji ilekroć spełnione zostaną przewidziane ku temu przesłanki. Wobec treści § 13 rozporządzenia, brak jest podstaw, aby organ ARiMR odwoływał się do nieprzewidzianych tam kwestii budżetowych, skoro przyznanie rzeczonej pomocy nie zależy od jego uznania. Z art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 46 ust. 1 u.f.p. nie wynika także brak możliwości zaciągania zobowiązania względem zdarzeń, które miały miejsce w poprzednim roku budżetowym, do czego w istocie zmierza argumentacja prezentowana przez ten organ. Powołując § 13j ust. 9 rozporządzenia wykonawczego - Sąd I instancji stwierdził, że w przypadku gdy ze złożonych wniosków, o których mowa w § 13j ust. 4 rozporządzenia, wynika, że zapotrzebowanie na pomoc, o której mowa w ust. 1 cytowanego paragrafu, przekracza łącznie kwotę 100 mln zł, wysokość tej pomocy ustala się jako iloczyn deklarowanej przez producenta rolnego we wniosku, o którym mowa w ust. 4, powierzchni upraw, na której wystąpiły szkody spowodowane przez suszę, grad, huragan, deszcz nawalny lub ujemne skutki przezimowania, stawki, o której mowa w ust. 8, oraz współczynnika korygującego. Współczynnik korygujący stanowi iloraz kwoty 100 mln zł i kwoty równej zapotrzebowaniu na tę pomoc wynikającemu ze złożonych wniosków oraz jest ustalany z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku. Z tego przepisu wynikają, zdaniem Sądu I instancji, dwa istotnie wnioski. Po pierwsze, na co zwraca uwagę także skarżący, nie można uznać, aby racjonalne było działanie ustawodawcy, który z jednej strony umożliwiałby producentom rolnym wystąpienie z wnioskiem o pomoc do dnia 5 grudnia 2016r., a z drugiej strony ograniczałby czasowo możliwość przyznania tej pomocy do 31 grudnia 2016r. Działanie takie zdaniem Sądu I instancji byłoby tym bardziej nieracjonalne, że na gruncie § 13j ust. 9 rozporządzenia wykonawczego dla przyznania pomocy może okazać się konieczne zastosowanie tzw. "współczynnika korygującego", którego ustalenie jest możliwe dopiero po uwzględnieniu danych co do wysokości dochodzonej pomocy, pochodzących ze wszystkich terminowo złożonych wniosków. Po drugie, już prawodawca w § 13j ust. 9 rozporządzenia wykonawczego wyznaczył górną granicę kwoty (100 mln zł) przeznaczonej do udzielenia pomocy z § 13j ust. 1 rozporządzenia, przewidując szczególny mechanizm, który ma doprowadzić do jej nieprzekroczenia – "współczynnik korygujący". Rola organów ARiMR sprowadza się wobec tego de facto do rozdysponowania tak zakreślonej kwoty, w zgodzie z przepisami § 13j rozporządzenia, i przerzucanie w tym względzie jakiejkolwiek odpowiedzialności na producentów rolnych za ewentualne błędne zapisy umowy o dotację jest nie do przyjęcia w demokratycznym państwie prawa, jakim zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. § 13j ust. 1 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 46 u.f.p. przez ich błędną interpretację oraz niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, że decyzja przyznająca pomoc na szkody, które powstały w 2016r. z powodu niekorzystnych zjawisk atmosferycznych mogła być wydana także po 31 grudnia 2016r., podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów winna skutkować uznaniem, że z uwagi na przekroczenie tego terminu, kierownik biura powiatowego ARiMR nie był już władny do wydania decyzji administracyjnej o charakterze merytorycznym, a zatem prawidłowo orzeczono o umorzeniu postępowania. Mając na względzie te zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; oraz o orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ powołał art. 44 ust. 1 pkt 3 i art. 46 u.f.p. i stwierdził, że od strony przedmiotowej regulacja ta obejmuje jedynie zobowiązania wymagalne w danym roku budżetowym. Zakres przedmiotowy upoważnienia do zaciągnięcia zobowiązania przez jednostkę sektora finansów publicznych powinien mieć każdorazowo pokrycie w planie finansowym w dacie zaciągnięcia zobowiązania. Przepis § 1 ust. 1 pkt 8 umowy należy interpretować w ten sposób, iż z przedmiotowej kwoty mogą być finansowane zobowiązania już istniejące, wynikające ze zdarzeń mających miejsce w poprzednim roku budżetowym, co oznacza, że finansowanie takie może dotyczyć jedynie tych postępowań, w których w 2016r. została wydana decyzja przez organ I instancji przyznająca pomoc, a w 2017r. procedowane jest odwołanie od niej. Zapis ten nie wskazuje na możliwość finansowania z tej kwoty zobowiązań jeszcze nieistniejących i niewymagalnych w poprzednim roku budżetowym, czyli takich gdzie decyzja w I instancji odmawiała przyznania pomocy. Oznacza to również brak możliwości wydania w 2017 roku pierwszego rozstrzygnięcia w formie decyzji przyznającej pomoc z tytułu programu realizowanego z budżetu z 2016 roku. Wynika to również z art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2016r. poz. 1808 ze zm.), gdzie za dzień udzielenia pomocy należy rozumieć dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy. Z uwagi na fakt niewydania decyzji administracyjnej do końca 2016 roku nie istnieje już możliwość finansowania zobowiązania niewymagalnego we wskazanym okresie. W sferze postępowania administracyjnego skutkiem takiego stanu rzeczy jest niedopuszczalność wydania w 2017 roku pierwszego rozstrzygnięcia w formie decyzji przyznającej omawiane wsparcie finansowe za rok 2016. Przekroczenie tego terminu do wydania decyzji administracyjnej, wyznaczonego przez wskazane przepisy prowadzi zatem do bezprzedmiotowości postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania czy też modyfikowania, niejako w zastępstwie skarżącego kasacyjnie, podstaw kasacyjnych. Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że posiada ona usprawiedliwione podstawy prawne. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do zagadnienia prawnego, czy po dniu 31 grudnia 2016r. możliwe było merytoryczne rozpoznanie wniosku o udzielenie pomocy finansowej dla producenta rolnego, w którego gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej powstały szkody w uprawie spowodowane wystąpieniem suszy w 2016r. Źródło tego sporu tkwi w odmiennym traktowaniu przesłanek udzielenia tej pomocy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku został bowiem wyrażony pogląd, że organ Agencji jest zobowiązany udzielić pomocy ilekroć zostaną spełnione przesłanki określone w § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego, a żaden przepis prawa krajowego, w tym rozporządzenia wykonawczego i u.f.p., nie przewiduje terminu, który ograniczałby kompetencje organu Agencji do przyznania tej pomocy i wykluczałby możliwość zaciągnięcia zobowiązania względem zdarzeń, które miały miejsce w poprzednim roku budżetowym, zaś § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego nie odwołuje się do kwestii budżetowych. Organ ARiMR uważa z kolei, że po dniu 31 grudnia 2016r. utracił on kompetencję do merytorycznego rozpoznania wniosku, bowiem pomoc na pokrycie szkód spowodowanych suszą jest wydatkowana z dotacji celowej z budżetu Skarbu Państwa na rok 2016, zgodnie z umową zawartą z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ponoszona jest na cele i w wysokości określonej w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych, co oznacza, że zobowiązanie musi być zaciągnięte przed końcem 2016r. aby mogło być sfinansowane z tej dotacji. Oznacza to, że decyzja pierwszoinstancyjna powinna być wydana do dnia 31 grudnia 2016r. Rozpoznając tak zarysowany spór - Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do § 13j ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia wykonawczego "(w) 2016 r. Agencja udziela pomocy finansowej na realizację innych zadań wynikających z polityki państwa w zakresie rolnictwa i rozwoju wsi, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 6, producentom rolnym, którym został nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody w danej uprawie w wysokości co najmniej 50% i mniej niż 70% lub szkody powstały na powierzchni co najmniej 50% i mniej niż 70% upraw w szklarniach i tunelach foliowych, spowodowane wystąpieniem w 2016 r. suszy, gradu, huraganu, deszczu nawalnego lub ujemnych skutków przezimowania w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniach upraw rolnych i zwierząt gospodarskich". Pomoc ta "jest przyznawana, w drodze decyzji kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę producenta rolnego, na wniosek tego producenta rolnego złożony w terminie do dnia 5 grudnia 2016r. na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję na jej stronie internetowej". Przepis ten - pomimo zawartego w nim imperatywu wyrażonego zwrotem "udziela pomocy na realizację (...) zadań" - określa też, wbrew stanowisku zaskarżonego wyroku, granice czasowe udzielenia pomocy, tj. kompetencje organów Agencji do merytorycznej oceny spełnienia przesłanek przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu z tytułu szkody spowodowanej suszą w 2016r. Z punktu widzenia zarysowanego w tej sprawie sporu istotna jest pominięta przez Sąd I instancji okoliczność, że regulacja zarówno przepisu § 13j ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, jak i § 1 ust. 1 pkt 8 umowy wprost odwołują się do pomocy udzielonej w 2016r. Ten pierwszy stanowi bowiem o udzielaniu przez Agencję pomocy w 2016r. w związku ze szkodami powstałymi w uprawach w 2016r.; ten drugi zaś o finansowaniu zobowiązań z tytułu programów pomocowych realizowanych przez Agencje w latach ubiegłych, przy czy § 13j ust. 1 rozporządzenia wykonawczego aż dwukrotnie używa zwrotu "w 2016r.". Powyższe, zwłaszcza zapis o finansowaniu zobowiązań realizowanych (a więc już istniejących) przez Agencję w latach ubiegłych, jednoznacznie wskazuje na intencję prawodawcy finansowania z dotacji celowej zobowiązań zaciągniętych przez Agencję w 2016r., nie zaś przyszłych zobowiązań. Pomoc ta - co warto odnotować - jest finansowana przez Agencję w 2017r. z dotacji celowej określonej w załączniku nr 11 do projektu ustawy budżetowej na rok 2017r. (§ 2 ust. 1 umowy), a Agencja nie ma możliwości jej wykorzystania na cele inne niż sfinansowanie zobowiązań zrealizowanych w latach ubiegłych (§ 2 ust. 4 w zw. z § 1 ust. 1 pkt 8 umowy). Za datę udzielenia tej pomocy przyjmuje się zaś dzień, w którym podmiot ubiegający się o pomoc publiczną nabył prawo do otrzymania tej pomocy (zob. § 13j ust. 3 rozporządzenia wykonawczego w zw. z art. 2 pkt 11 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej). Tym zaś jest dzień wydania decyzji w sprawie przyznania tej pomocy (§ 13j ust. 4 rozporządzenia wykonawczego). Oznacza to, że zobowiązanie Agencji do sfinansowania spornej pomocy z dotacji celowej jest zobowiązaniem istniejącym w dacie wydania decyzji, nie zaś w dacie złożenia przez producenta rolnego wniosku o przyznanie tej pomocy, choćby wniosek ten zasługiwał na uwzględnienie z uwagi na spełnienie wszystkich przesłanek przyznania pomocy. Dodatkowych argumentów potwierdzających prezentowany pogląd dostarcza analiza przepisów u.f.p., w tym określających istotę dotacji celowych i gwarancje prawidłowości wydatkowania środków z tej dotacji. Dotacjami są - zgodnie z definicją zawartą w art. 126 u.f.p. - podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu państwa, budżetu jednostek samorządu terytorialnego oraz z państwowych funduszy celowych, na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych przeznaczonymi na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 126 u.f.p.), zaś dotacjami celowymi - te środki przeznaczane na cele wymienione w art. 127 u.f.p. Podnieść nadto trzeba, że wydatki publiczne, w tym finansowane z dotacji celowej, mogą być stosownie do art. 44 ust. 1 pkt 3 u.f.p. ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie natomiast z art. 44 ust. 3 pkt 3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Wobec tego stwierdzić należy, że dotacja celowa jest przeznaczona na zrealizowanie wydatku na określony cel i w wyznaczonym terminie. W doktrynie prezentowany jest pogląd, że zakres upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych, rozumianego jako kompetencje wynikającą z przepisów prawa lub zdarzeń prawnych do dysponowania środkami publicznymi, obwarowany jest - zgodnie z zasadą roczności - przez termin (rok budżetowy), a kwoty wydatków budżetowych niezrealizowane w danym roku wygasają z upływem tego roku (zob. np. art. 181 ust. 1 u.f.p.) - tak L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 44 ustawy o finansach publicznych, Lex z 15 lutego 2011r. Przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatku z dotacji celowej jest zatem wykorzystanie tej dotacji na zrealizowanie wydatku na cele po upływie wyznaczonego terminu. Po jego upływie nie ma więc podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która je otrzymała (L. Lipiec-Warzecha, komentarz do art. 44 ustawy o finansach publicznych, Lex z 15 lutego 2011r.). Przekroczenie zakresu upoważnienia stanowi - co trzeba podkreślić - naruszenie dyscypliny finansów publicznych (art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. 2017r. poz. 1311). W konsekwencji powyższej regulacji prawnej organ Agencji nie posiadał kompetencji do merytorycznego rozpoznania po dniu 31 grudnia 2016r. wniosku producenta rolnego o przyznanie pomocy finansowej z tytułu szkody spowodowanej suszą w 2016r. a finansowanej z dotacji celowej na rok 2016. Zaistniały zatem przesłanki do umorzenia postępowania wszczętego tym wnioskiem. Z uwagi na upływ terminu do wydania decyzji organ nie mógł już podjąć rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony postępowania, tj. nie mógł rozstrzygnąć sprawy co do istoty, co z kolei wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania. Rozpoznając tę sprawę - Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, bowiem okoliczności faktyczne sprawy nie budziły wątpliwości, a sporna była jedynie wykładnia przepisów prawa materialnego i ich zastosowanie w okolicznościach tej sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę producenta rolnego, stwierdzając, że nie ma ona w świetle zaprezentowanej wykładni prawa usprawiedliwionej podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego organu, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika, orzekł, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).