II OZ 812/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia R.D. i K.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 1260/24 o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi R.S. na uchwałę Rady Miejskiej w Drobinie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr XLIX/379/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Pismem z dnia 29 lipca 2024 r. R.D. i K.D. (dalej "wnioskodawcy") wnieśli o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestników postępowania w sprawie ze skargi R.S. (dalej "skarżący") na uchwałę Rady Miejskiej w Drobinie z dnia 30 czerwca 2022 r. nr XLIX/379/2022 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu Cieśle oraz fragmentów obrębów Budkowo, Karysy i Kuchary Kryski (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2022 r. poz. 7686). Wnioskodawcy wskazali, że postępowanie wszczęte skargą dotyczy ich interesu prawnego, ponieważ są oni właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym miejscowym planem. Działki inwestora, na których planuje on wybudować chlewnię i z tej przyczyny skarży uchwałę, położone są w odległości ok. 500 metrów od granicy ich nieruchomości. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 1260/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wnioskodawcom dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, ze zm.). Przepis ten nie daje podstaw do dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym innego pomiotu, niż wnoszący skargę na akt prawa miejscowego. Takie stanowisko jest także ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ocena miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest tylko pod kątem naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, który wniósł skargę. W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawcy złożyli zażalenie, w którym wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez orzeczenie o dopuszczeniu ich do udziału w postępowaniu sądowym, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "P.p.s.a.") poprzez jego nieprawidłową, zbyt wąską wykładnię, polegającą na uznaniu, że zakres stosowania tego przepisu odnosi się tylko do postępowań administracyjnych sensu stricte, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. i nie można zgłosić uczestnictwa w postępowaniu sądowym w zakresie kontroli działalności administracji w przypadku pozostałych spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne i wskazanych w przepisach art. 3 § 2 pkt 3 - 9 P.p.s.a, co miało wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zażalenia przedstawiono argumentację mającą przemawiać za jego zasadnością. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowe zostało zainicjowane wniesieniem przez skarżącego skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga ta została złożona do sądu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przepis ten upoważnia każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia do sądu administracyjnego. Procedura związana z uchwalaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest określona przepisami dotyczącymi postępowania przed organami administracji publicznej, tj. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej "K.p.a."), lecz przepisami normującymi materię należącą do planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 15 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm., w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały). Odrębność tego postępowania dotyczy także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym (zob. postanowienie NSA z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt II OZ 64/14, LEX nr 1452941). W postępowaniu wszczętym na skutek skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego stwarza możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia, lecz tylko wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność planu miejscowego. Przedmiotem takiej oceny nie jest i nie może być interes prawny lub uprawnienie innych podmiotów, których plan miejscowy dotyczy, pośrednio czy nawet bezpośrednio. Osoba, która nie wniosła skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie prawnym, nie może zatem skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Przepis ten nie stanowi podstawy dopuszczenia wnioskodawców do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze jego uczestników. Zgodnie z jego treścią udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Oznacza to, że dopuszczenie osoby w charakterze uczestnika postępowania może mieć miejsce w postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą na akt podjęty w ramach postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 K.p.a., ewentualnie na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ takiego postępowania. Jak już wskazano, w sprawie dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie dochodzi do załatwienia sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. W konsekwencji błędnie wskazano w zażaleniu, jakoby Sąd pierwszej instancji przyjął, że zakres stosowania art. 33 § 2 P.p.s.a. odnosi się tylko do postępowań administracyjnych sensu stricto, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. z wyłączeniem spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 3 - 9 P.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Sąd w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie stwierdził, że art. 33 § 2 P.p.s.a. może mieć zastosowanie jedynie do kontroli sądowoadministracyjnej postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, a określonych w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Sąd wskazał zaś, że przepis art. 33 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie do postępowań administracyjnych w rozumieniu art. 1 K.p.a., a takim postępowaniem nie jest postępowanie zmierzające do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To stanowisko jest trafne. Odmienna wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, którą wywodzą wnioskodawcy, zezwalająca na dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania innego podmiotu niż skarżący, nie może być zaakceptowana, gdyż przekreśliłaby ona indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla osób, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą w sprawie planu miejscowego, przewidziana jest inna droga ochrony - bezpośrednie zaskarżenie takiej uchwały do sądu administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2597/15, LEX nr 2340021, postanowienie NSA z 19 listopada 2024 r., sygn. akt II OZ 658/24, CBOSA). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.