I OSK 1017/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Warmińsko-Mazurskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 829/17 w sprawie ze skargi N. O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 829/17 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Prezydent O. uznał z dniem [...] lipca 2017 r. N. O. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania jej prawa do zasiłku. W uzasadnieniu organ podniósł, iż przyczyną odmowy przyznania prawa do zasiłku jest brak udokumentowania okresu składkowego uprawniającego do zasiłku, gdyż brak jest podstawy do zaliczenia okresów pobierania przez stronę zasiłku macierzyńskiego w czasie współpracy z osobą prowadzącą działalność gospodarczą. W odwołaniu od przedmiotowej decyzji, skarżąca podniosła, że przez cały okres współprowadzenia działalności gospodarczej odprowadzała składki na ubezpieczenie społeczne oraz Fundusz Pracy. Od dnia [...] lipca 2016 r. przebywała na zasiłku macierzyńskim, dodatkowo odprowadzając składkę zdrowotną jako współwłaściciel. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, w wyniku rozpoznania złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że niezbędnym do ustalenia uprawnień zasiłkowych jest sprawdzenie, czy w okresie [...] miesięcy poprzedzających dzień ostatniego zarejestrowania, tj. od [...] stycznia 2016 r. do dnia [...] lipca 2017 r., strona współprowadziła pozarolniczą działalność, od której opłacała składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W oparciu o akta sprawy organ odwoławczy ustalił, że strona ma udokumentowany okres 78 dni, który jest niewystarczający wobec wymaganych 365 dni do uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Jednocześnie stwierdził, że nie może zostać zaliczony do okresu uprawniającego do zasiłku wskazywany przez stronę okres pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej, gdyż w okresie tym strona była zwolniona z opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. Zdaniem organu w warunkach niniejszej sprawy nie ma zastosowania art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bowiem przepis ten obejmuje okres pobierania zasiłku macierzyńskiego, który jednak musi przypadać po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie N. O. zarzuciła organom dokonanie błędnych wyliczeń, bowiem w okresie [...] miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, dni składkowych było [...]. Obejmowały one okres współpracy przy prowadzeniu pozarolniczej działalności gospodarczej, pobierania zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. Powołując się na treść art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych skarżąca podniosła, że w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które w całości finansuje budżet państwa. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym. Zdaniem skarżącej literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi do naruszenia zasad wyrażonych w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i przesądza o niezgodności takiego rozwiązania z prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego, wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji podniósł, że za równorzędny z okresem opłacania składek na ubezpieczenie społeczne w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, powinien być uznany okres, w którym osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona z obowiązku opłacania tych składek w związku z pobieraniem zasiłku chorobowego i zasiłku macierzyńskiego. W świetle art. 16 ust. 8 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.), w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego odprowadzane są jedynie składki emerytalne i rentowe, które finansuje w całości budżet państwa. Natomiast zgodnie z art. 7 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1383), okres pobierania zasiłku chorobowego jest okresem nieskładkowym. Zdaniem Sądu I instancji w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, które z jednej strony zwalnia osobę, która w trakcie prowadzenia działalności gospodarczej pobiera zasiłek chorobowy i zasiłek macierzyński, z obowiązku uiszczania składek na ubezpieczenie społeczne, pozbawiając ją równocześnie w ten sposób prawa do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Literalna wykładnia art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prowadzi – w ocenie Sądu – do naruszenia zasad wyrażonych w Konstytucji RP, tj. przede wszystkim wyrażonej w art. 2 zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa, zasady racjonalności i reguły tzw. przyzwoitej legislacji. Przesądza również o niezgodności tak ukształtowanego rozwiązania z wynikającym z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP prawem bezrobotnego do zabezpieczenia społecznego i kłóci się z ratio legis instytucji zasiłku dla bezrobotnych. Sąd I instancji przyznał, że co prawda uzyskanie zasiłku uzależnione jest od spełnienia przez osobę bezrobotną określonych w ustawie warunków, lecz w spójnym systemie prawnym przepisy ustaw nie powinny wywoływać skutku w postaci niemożności spełnienia tych warunków i wprowadzać z tego tytułu sankcji w postaci odmowy przyznania prawa do zasiłku. Powyższe zdaniem WSA w Olsztynie uzasadnia w niniejszej sprawie odejście od wyników wykładni literalnej oraz zastosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzących do przyjęcia, że do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych powinien być zaliczany również okres pobierania, w trakcie współprowadzenia działalności gospodarczej, zasiłku chorobowego i macierzyńskiego. Od powyższego wyroku, pełnomocnik Wojewody Warmińsko – Mazurskiego wywiódł skargę kasacyjną, w której podniósł zarzut naruszenia: 1) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065) poprzez wadliwą kwalifikację prawną stanu faktycznego, który nie odpowiada hipotezie zastosowanej normy prawnej, tj. nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza w realiach niniejszej sprawy przyznanie zasiłku dla bezrobotnych; 2) prawa procesowego: a) art. 134 § 1, art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odstępstwo od wykładni językowej przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i nadanie mu innego znaczenia niż to, które wprost wynika z jego treści; b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uzasadnienie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję w sposób, który pozbawia stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ jednoznacznych wskazań, nie wymagających domysłów lub interpretacji, co do dalszego postępowania co wiąże się z uzasadnioną niepewnością organu w zakresie stosowania ustawowych norm prawa materialnego w dalszym postępowaniu – czego następstwem było uwzględnienie skargi na decyzję Wojewody Warmińsko – Mazurskiego i uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy P.p.s.a., pomimo że rozstrzygnięcia te odpowiadały prawu zamiast zastosowania art. 151 ww. ustawy o oddalenia skargi. Ze względu na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, jak również o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W świetle art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa. W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania. Wobec przedstawienia zarzutów naruszenia norm prawa procesowego, tj. art. 134 § 1 i 135 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył je w pierwszej kolejności i stwierdził, że powiązanie naruszenia ww. przepisów z odstępstwem od wykładni językowej przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez nadanie mu innego znaczenia niż to, które wprost wynika z jego treści jest nieporozumieniem i dotyczy w istocie naruszenia prawa materialnego. Wspomniany art. 133 P.p.s.a. dotyczy bowiem tego, że wyrok zostaje wydany po zamknięciu rozprawy na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu i ustalonego w oparciu o akta sprawy. Natomiast art. 134 P.p.s.a. zakreśla granice rozstrzygnięcia w danej sprawie oraz podkreśla brak związania Sądu zarzutami i wnioskami skargi. Podstawą rozstrzygania spraw przez organy są normy prawne wywiedzione w drodze wykładni prawa z przepisów prawnych i zarzut niewłaściwej wykładni normy dotyczy prawa materialnego a nie procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a. przez, jak to określono, pozbawienie strony informacji o przesłankach rozstrzygnięcia i braku wskazań co do dalszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przedstawił bowiem bardzo czytelną i wnikliwą interpretację art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia ... i uzasadnił dlaczego należy odwołać się do wykładni systemowej i funkcjonalnej oraz jasno wykazał, że zastosowanie wykładni językowej prowadzi do rozwiązania, które nierówno traktuje matki prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia prawa materialnego, tj. art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez jego niewłaściwe zastosowanie do przedmiotowego stanu faktycznego. Wyrok Sądu pierwszej instancji oparty jest na trafnej wykładni wspomnianego przepisu i Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też błędu w subsumpcji art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d do stanu faktycznego przyjętego przez WSA w Olsztynie do niniejszej sprawy. Konstytucyjna kategoria zabezpieczenia społecznego zawiera w sobie szereg instytucji prawa socjalnego - w szczególności: prawo pracy (w tym sferę pracy socjalnej), pomoc społeczną, zatrudnienie (organizację administracji i rynku pracy wraz ze świadczeniami na wypadek pozostawania bez pracy), ochronę prawa do mieszkania (L. Garlicki, S. Jarosz-Żukowska w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejm. 2016, t. II, s. 694-698, uw. 5-7; s. 700-713, uw. 9-18 i akceptowane przez Komentatorów orzecznictwo i piśmiennictwo; W. Muszalski, Prawo socjalne, PWN 1999 s. 12 i n). Do prawa zabezpieczenia społecznego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, należały w szczególności: ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.), ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2016, poz. 963 ze zm.) i szereg innych. Ustawy te tworzą system zabezpieczenia społecznego, realizujący w szczególności art. 65-66, art. 67-71, art. 74-76 i 81 Konstytucji RP. Założeniem tego systemu jest spójność i wzajemne uzupełnianie się instytucji zabezpieczenia społecznego. Mając na uwadze macierzyństwo (art. 18 Konstytucji RP); zasługujący na ochronę i szczególny szacunek, otaczający matkę przed i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP) – skarżąca może oczekiwać wsparcia ze strony podatników w oparciu o instytucje systemu zabezpieczenia społecznego (solidaryzm społeczny; wyrok TK: SK 15/01, pkt III; z 30.1.2001 r., K 17/00, pkt III.8). Przy wykładni wskazanych w zarzutach przepisów ustawy, koniecznym jest uwzględnienie art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji. Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi odrębną regulację systemu świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego obywatela pozostającego bez pracy nie z własnej woli (art. 67 ust. 2 Konstytucji RP). Dokonując wykładni przepisów ustawowych, należy mieć na uwadze, że służą one także realizacji zadań władz publicznych nałożonych przez normy zawarte w art. 18 i art. 71 Konstytucji RP. Interpretacja art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d, ust. 2 pkt 3 oraz art. 104b ust. 2 upz zaprezentowana przez organy obu instancji, trafnie została zakwestionowana zaskarżonym wyrokiem, prowadzi - z naruszeniem art. 2, art. 18, art. 32 ust. 1, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 2 Konstytucji RP - do nierównego traktowania matki, która prowadząc pozarolniczą działalność, pobierała zasiłek macierzyński, za którą składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe finansował w całości budżet państwa, w stosunku do matek, które po zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności, pobierały zasiłek macierzyński, a także matek, które pozostawały w stosunku pracy i pobierały zasiłek macierzyński. Skoro ustawodawca zadecydował, że "składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe osób przebywających na urlopach wychowawczych, osób, o których mowa w art. 6a ust. 1, lub osób pobierających zasiłek macierzyński albo zasiłek w wysokości zasiłku macierzyńskiego, oraz składki na ubezpieczenie emerytalne osób, o których mowa w art. 6b ust. 1, finansuje w całości budżet państwa za pośrednictwem Zakładu" (art. 16 ust. 8 usus), to uniemożliwił skarżącej wpłacania tych składek w okresie pobierania zasiłku macierzyńskiego. Tym samym stworzył w odrębnej od ustawy o promocji zatrudnienia (ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych) wyjątek, który winien być uwzględniony przy zaliczaniu do okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 upz (wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., I OSK 825/17). Prawidłowo zatem Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w całości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.