I SA/Gd 1026/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Romała po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. na wystąpienie pokontrolne Wojewody Pomorskiego z dnia 5 listopada 2023 r. znak FB-III.431.14.2023.TS w przedmiocie zwrotu dofinansowania postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z 5 listopada 2023 r. A.sp. z o.o. z siedzibą w Gdańsku (dalej "Spółka" lub "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na akt – wystąpienie pokontrolne Wojewody Pomorskiego z 5 października 2023 r. znak FB-III.431.14.2023. Wystąpienie pokontrolne dotyczyło kontroli, której przedmiotem była realizacja Resortowego Programu [...], ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowości wykorzystania i rozliczenia dofinansowania ze środków Funduszu Pracy. Strona w skardze zarzuciła błędną wykładnię § 5 ust. 1 umowy [...]. Na podstawie tak sformułowanego zarzutu Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu w całości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o odrzucenie skargi w całości z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do badania wystąpień pokontrolnych wydanych na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224 ze zm.) dalej jako "ustawa o kontroli". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634) dalej jako "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Skarga wniesiona na akt lub czynność organu administracji niewymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu w trybie i na zasadach określonych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Analizując charakter zaskarżonego aktu w postaci wystąpienia pokontrolnego Wojewody Pomorskiego, stwierdzić należy, że akt ten z całą pewnością nie należy do grupy rozstrzygnięć, wydawanych w postępowaniu administracyjnym czy podatkowym (art. 3 § 2 pkt 1-3, art. 3 § 2a p.p.s.a.) – zaskarżony akt nie jest aktem władczym i jednostronnym organu, rozstrzygającym o publicznym uprawnieniu jednostki; nie stanowi pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.); nie jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego ani aktem nadzoru nad taką jednostką (art. 3 § 2 pkt 5, 6 i 7 p.p.s.a.). Nie można też uznać, że skarga Skarżącej dotyczy bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a.). Skarga na przedmiotowy akt możliwa byłaby wyłącznie wówczas, gdyby stanowił inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), względnie gdyby ustawa szczególna przewidywała jej sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). W uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Z kolei w uchwale z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. akty lub czynności charakteryzują się tym, że: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Zaskarżony w niniejszej sprawie akt organu został wydany w ramach kontroli prawidłowości udzielonego dofinansowania ze środków Funduszu Pracy na realizację zadania z zakresu [...]. Podstawą prawną przeprowadzenia kontroli stanowił art. 175 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.) w zw. z art. 20 ustawy o kontroli oraz § 11 umowy nr [...]. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy o kontroli, przeprowadzenie kontroli ma na celu ocenę działalności jednostki kontrolowanej dokonaną na podstawie ustalonego stanu faktycznego przy zastosowaniu przyjętych kryteriów kontroli (ust. 1). W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości celem kontroli jest również ustalenie ich zakresu, przyczyn i skutków oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia nieprawidłowości (ust. 2). W myśl art. 46 ust. 1 ustawy o kontroli w przypadku niezgłoszenia zastrzeżeń albo nieuwzględnienia wszystkich zastrzeżeń sporządza się wystąpienie pokontrolne obejmujące treść projektu wystąpienia pokontrolnego. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wystąpienie pokontrolne sporządza się na podstawie projektu wystąpienia pokontrolnego oraz stanowiska kierownika komórki do spraw kontroli wobec oddalonych zastrzeżeń (ust. 2). Ustawa o kontroli w administracji rządowej nie przewiduje możliwości zaskarżania wystąpienia pokontrolnego do sądu administracyjnego, o czym wprost stanowi art. 48 ustawy, zgodnie z którym od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują środki odwoławcze. Już zatem z powyższych treści można wywnioskować, że zaskarżony akt, będący swoistym zakończeniem postępowania kontrolnego, nie spełnia kryteriów aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ustala on bowiem praw lub obowiązków kontrolowanego podmiotu, a jedynie opisuje stan faktyczny, jaki został w wyniku przeprowadzenia kontroli ustalony i wskazuje na obszary, w których można dokonać usunięcia ewentualnych nieprawidłowości w stosunku do obowiązującego stanu prawnego. Przekazanie podmiotowi kontrolowanemu wystąpienia pokontrolnego, jak i ustosunkowanie do kwestii zastrzeżeń na jego tle - samo przez się nie kształtuje jeszcze sytuacji kontrolowanego podmiotu w sensie materialnoprawnym. Ustalenia i wnioski wskazane w wystąpieniu pokontrolnym nie tworzą nowej sytuacji prawnej dla Skarżącej, a jedynie stwierdzają, że kontrolowana nie wypełnia obowiązków przewidzianych prawem. Zalecenia pokontrolne stwierdzają konieczność usunięcia nieprawidłowości w terminie wskazanym przez kontrolującego. Wystąpienie pokontrolne kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez Stronę dofinansowania, stanowić będzie podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może być poddane kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II GSK 3807/16, z dnia 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2250/16, oraz postanowienie NSA z 18 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1591/15). W związku z powyższym należało uznać, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie mieści się we wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktach lub czynnościach, gdyż nie dotyczy bezpośrednio uprawnień ani obowiązków Strony wynikających z przepisów prawa. Wystąpienie pokontrolne jest zwyczajnym elementem postępowania kontrolnego odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania kontrolnego. Wystąpienie pokontrolne nie stanowi aktu, który kształtuje prawa i obowiązki Strony. Organ określił wprawdzie wysokość kwot, które winny podlegać zwrotowi, lecz nie nakazał Skarżącej ich zwrotu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że rozpoznanie skargi wniesionej w niniejszej sprawie nie mieści się w zakresie jego kognicji i – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – postanowił o odrzuceniu skargi Spółki. Wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu publikowane są na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.