II SA/Wr 47/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Asesor WSA Malwina Jaworska - Wołyniak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 6 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi A. T. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia 29 listopada 2022 r. Nr IF-O.7840.1.250.2022.MS w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni samochodowej dwustanowiskowej oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Starosta Powiatu Wrocławskiego (dalej: Starosta lub organ I instancji), decyzją z 28.09.2018 r. (nr 3168/2018) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę samoobsługowej myjni dwustanowiskowej - wiaty z kontenerem technicznym i gospodarczym wraz z infrastrukturą techniczną, na działce nr [...] AM-[...], obręb J., jednostka ewidencyjna J. Wnioskiem z 30.05.2022 r. (data wpływu do organu I instancji 01.06.2022 r.) A. T. (dalej także jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni"), zastępowana przez pełnomocnika r.pr. K. M., wystąpiła do Starosty Powiatu Wrocławskiego o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją tego organu z 28.09.20218 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zarzucając organowi, że wnioskodawczyni bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, pomimo że znajdowała się w obszarze odziaływania obiektu. Ponadto we wniosku o wznowienie powołano się na niezgodność projektu budowlanego z uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z [...].07.2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości J. poprzez naruszenie zasady ładu przestrzennego. Zdaniem wnioskodawczyni przy wydaniu decyzji doszło również do naruszenia zasady równego traktowania stron postępowania (art. 145b k.p.a.). W uzasadnieniu w ten sposób sformułowanego żądania wznowienia postępowania podkreślono, że wnioskodawczyni posiada interes prawny we wznowieniu postępowania, gdyż jako współwłaścicielka domu jednorodzinnego położonego w miejscowości J. - na działce nr [...], znajduje się w obszarze odziaływania działającej 24 godziny na dobę myjni dwustanowiskowej. Myjnia samochodowa bezdotykowa, która jest źródłem hałasu, zlokalizowana jest przy ul. [...] na terenie działki nr [...] i znajduje się w odległości ok. 27 m od granicy działki [...]. Zdaniem wnioskodawczyni sporna inwestycja nie została rzetelnie zweryfikowana pod względem emisji hałasu na działki sąsiednie na etapie procedowania pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni podała, że należąca do niej nieruchomość znajduje się - zgodnie z ustaleniami uchwały planistycznej nr [...], na terenie podlegającym ochronie przed hałasem, dla którego obowiązują dopuszczalne wartości progowe poziomu hałasu w środowisku według przepisów szczególnych. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania powołano się m.in. na pismo Prokuratury Rejonowej z 18.02.2021 r. Wezwaniem z 07.06.2022 r. Starosta zobowiązał pełnomocniczkę wnioskodawczyni m.in. do przedłożenie dowodu potwierdzającego zachowanie terminu do wystąpienia z wnioskiem, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. oraz przedłożenia prawomocnego orzeczenia sądu, stwierdzającego naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z art. 145b § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi z 28.06.2022 r. pełnomocnik wycofał zarzut dotyczący naruszenia zasady równego traktowania stron postępowania. Odnosząc się do kwestii dotyczącej zachowania terminu do złożenia wniosku w sprawie wznowienia postępowania pełnomocnik wskazał, że wnioskodawczyni nigdy nie widziała przedmiotowej decyzji a jedynie może domniemywać o jej istnieniu, wnioskując to z relacji osób zainteresowanych w sprawie. Nie miała możliwości zidentyfikowania decyzji w stopniu umożliwiającym prawidłowe sfomułowanie żądania wznowienia postępowania. Starosta Powiatu Wrocławskiego, postanowieniem z 04.06.2022 r. (nr 1348/2022), wydanym na podstawie art. 150 § 1, art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 148 § 1 i art. 147 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 28.09.2018 r. Starosta powołując się na treść art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. oraz wybrane orzeczenia sądów administracyjnych (wyroki WSA w Rzeszowie z 27.08.2019 r., II SA/Rz 635/19, WSA w Gorzowie Wlkp. z 15.01.2020 r., II SA/Go 809/19), wskazał, że sformułowanie z art 148 § 2 k.p.a. mówiące o "dowiedzeniu się" o decyzji należy utożsamiać ze zdarzeniem faktycznym wywołującym skutek w postaci rzeczywistego powzięcia wiadomości przez stronę, umożliwiających identyfikację decyzji, natomiast nie jest konieczne zapoznanie się z treścią decyzji. Chodzi o uzyskanie informacji pozwalających zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu umożliwiającym sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest zaś konieczne poznanie pełnej treści decyzji. Starosta stwierdził wobec tego, że do wniosku o wznowienie zostało załączone pismo Prokuratury Rejonowej z 18.02.2021 r., które identyfikuje kwestionowaną decyzję w sposób pełny: podany został w nim numer i data decyzji, przedmiot zamierzenia, adresaci decyzji i ich pełnomocnik, dzień złożenia wniosku. Ponadto w piśmie tym wspomniano również o złożonej do WSA we Wrocławiu skardze A. T. na kwestionowaną decyzję. Według Starosty, powyższy dokument świadczy o tym, że wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji najpóźniej w dniu, kiedy otrzymała pismo z Prokuratury. Ponadto Starosta zauważył, że w aktach sprawy dotyczących kwestionowanej decyzji znajduje się prawomocne postanowienie WSA we Wrocławiu z 28.01.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 587/20, odrzucające skargę A. T. na przedmiotową decyzję. Wynika z tego, że już przed wydaniem prawomocnego postanowienia WSA we Wrocławiu, czyli przed dniem 28.01.2021 r. wnioskodawczym znana była decyzja z 28.09.2018 r., czyli dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wobec powyższych ustaleń Starosta stwierdził, że nie został zachowany miesięczny termin, wskazany w art 148 § 2 k.p.a., w którym strona, nie biorąca udziału w sprawie bez swej winy, mogła złożyć podanie o wznowienie postępowania. Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z 19.11.2022 r. (nr IF-O.7840.1.250.2022.MS), utrzymał w mocy postanowienie Starosty Powiatu Wrocławskiego z 04.06.2022 r. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zarówno we wniosku zawierającym żądanie wznowienia postępowania, jak również w odpowiedzi na wezwanie organu, a później w zażaleniu, wnioskodawczyni nie przestawiła dowodu potwierdzającego zachowanie terminu do wystąpienia z takim wnioskiem. W takich okolicznościach sprawy Wojewoda zwrócił uwagę na pismo Starosty Powiatu Wrocławskiego z 11.12.2020 r., będące częścią korespondencji kierowanej do WSA we Wrocławiu, które zostało wysłane, w związku ze skargą A. T. na decyzję z 28.09.2018 r. (nr 3168/2018). Wojewoda wskazał, że pismo to zostało przesłane do wiadomości skarżącej. W treści tego pisma wskazano, m.in. datę, numer oraz przedmiot kwestionowanej obecnie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę myjni samochodowej. Następnie, WSA we Wrocławiu, postanowieniem z 28.01.2021 r. odrzucił skargę A. T. na decyzję Starosty z 28.09.2018 r. (nr 3168/2018) z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych. Nadto Wojewoda zauważył, że skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z 28.09.2018 r. powoływała się w swojej argumentacji na pismo Prokuratora Rejonowego w S. z 18.02.2021 r., które zostało wysłane do skarżącej oraz jej pełnomocnika. We wspomnianym piśmie wskazano właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał kwestionowaną decyzję, jej przedmiot, datę, numer oraz uzasadnienie. Przytoczono, także treść pisma Starosty Powiatu Wrocławskiego z 11.12.2020 r., zaadresowanego do WSA we Wrocławiu, w którym opisano przebieg postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z 28.09.2019 r. Wojewoda zauważył również w tym przypadku, że opisane pismo było wysłane "do wiadomości" skarżącej. Wobec takiej treści ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca dowiedziała się o decyzji z 28.09.2018 r. znacznie wcześniej niż miesiąc przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Skarżąca nie wskazała natomiast terminu, w jakim dowiedziała się o decyzji z 28.09.2018 r., a więc nie wypełniła ustawowego obowiązku, przedstawienia oraz udowodnienia zachowania terminu na skuteczne wniesienie wniosku o wznowienie postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 29.11.2022 r. A. T. powtórzyła stanowisko zaprezentowane we wniosku o wznowienie postępowania a później w zażaleniu. Wskazała, że jest współwłaścicielką nieruchomości gruntowej - domu jednorodzinnego położonego w miejscowości J., na działce nr [...], który znajdujące się w obszarze odziaływania inwestycji myjni. Według skarżącej organ niesłusznie odmówił jej wznowienia postępowania "z powodu nie wypełnienia ustawowego obowiązku przedstawienia oraz udowodnienia zachowania terminu na skuteczne wniesienie wniosku o wznowienie postępowania". Wskazała, że organy pominęły fakt, że jej sprzeciw na zaskarżaną decyzję o pozwoleniu na budowę został wyrażony m.in. w formie skargi z 16.11.2020 r. wystosowanej do WSA we Wrocławiu. Skarżąca przyznała, że nie został on przez jej poprzedniego pełnomocnika sformułowany jako wniosek o wznowienie postępowania do Starosty Powiatowego, jednakże fakt sprzeciwu wobec decyzji Starosty miał miejsce zanim otrzymała pismo z Prokuratury Rejonowej w S. z 18.02.2021 r., w którym przywołany został numer decyzji. W tych okolicznościach skarżąca przekonywała, że intencja jej ówczesnej skargi była jednoznaczna - konieczność ponownego rozpatrzenia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na stwierdzone przez skarżącą uchybienia (m.in. niezgodność z postanowieniami MPZP). Zdaniem skarżącej, żaden z jej argumentów nie został przez organy rozpatrzony, poza analizą, czy 30 dniowy termin odwołania od decyzji został przez nią zachowany. Dlatego skarżąca ponowiła treść przestanek do wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ na żadnym z etapów niniejszej sprawy nie zostały one rozpatrzone, a które dotyczą: 1) niezgodność projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu Wrocławskiego z 28.09.2018 z MPZP (uchwała nr [...]); 2) braku czynnego udziału skarżącej w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zakończonej decyzją Starosty z 28.09.2018 r. pomimo, że znajdowała się ona w obszarze odziaływania obiektu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 u.p.b.); 3) naruszenia zasady równego traktowania stron postępowania (art. 145b k.p.a.); 4) naruszenia zasady ładu przestrzennego poprzez niezgodność z ustaleniami MPZP. Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) - dalej zwana: "p.p.s.a.", sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z 29.11.2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Powiatu Wrocławskiego z 04.06.2022 r., którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty Powiatu Wrocławskiego z 28.09.2018 r., nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżąca uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności podkreślić, że procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Wniesienie podania nie wszczyna bowiem postępowania wznowieniowego, tylko uruchamia fazę wstępną postępowania, której celem jest ustalenie, czy wznowienie postępowania jest w określonym przypadku dopuszczalne. Poprzedza ona ustalenie, czy przyczyny wznowienia wskazane przez wnioskodawcę faktycznie wystąpiły, gdyż ta kwestia może zostać merytorycznie rozważona dopiero po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 16.01.2019 r., sygn. II OSK 408/17; wyrok NSA z 08.03.2018 r., sygn. II OSK 2101/17; wyrok NSA z 02.02.2018 r., sygn. II OSK 1107/17), jak i w piśmiennictwie (por. Nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego, red. K. Sobieralski, Warszawa 2018, s. 275), jednolicie przyjmuje się, że dopuszczalność wszczęcia omawianego nadzwyczajnego trybu postępowania uzależniona jest od stwierdzenia, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot do tego uprawniony, a zatem strona, której przysługuje interes prawny (art. 28 k.p.a.), podmiot ten powołał się w złożonym podaniu na okoliczność stanowiącą jedną z przesłanek wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 - 8, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.), wskazana przesłanka wznowienia zaistniała w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną (art. 145 § 1 k.p.a.), jak też podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w przewidzianym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. terminie jednego miesiąca. Zatem pierwszy etap postępowania polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy wznowieniowe (art. 145 § 1 k.p.a.) oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Dopiero spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania postanowieniem (art. 149 § 1 k.p.a.), które daje podstawę do przeprowadzenia drugiego etapu postępowania, w ramach którego organ bada przyczyny wznowienia i rozstrzyga sprawę co do istoty (art. 149 § 2 k.p.a.). Odnosząc powyższe uwagi do stanu sprawy, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że skarżąca nie wykazała ustawowych podstaw wznowienia, ponieważ wniosek o wznowienie postępowania nie może zostać złożony przez stronę w każdym czasie. W przypadku wniosku strony o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. termin jednego miesiąca będzie liczony zgodnie z brzmieniem art. 148 § 2 k.p.a. od dnia powzięcia przez wnoszącego podanie o wznowienie wiedzy o wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie trafnie Wojewoda stwierdził, że w świetle zebranego materiału dowodowego termin ten został przez skarżącą znacznie przekroczony, gdyż o decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 28.09.2018 r. skarżąca dowiedziała się na długo przed złożeniem wniosku z 30.05.2022. o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. Prawdziwości takiego ustalenia dowodzi kilka dowodów w postaci znajdujący się w aktach dokumentów. Pierwszym z nich jest pismo Starosty Powiatu Wrocławskiego z 11.12.2020 r., które zostało wysłane przez ten organ do WSA we Wrocławiu, w związku ze skargą A. T. na decyzję z 28.09.2018 r. (sprawa o sygn. akt II SA/Wr 587/20). Powyższe pismo skarżąca otrzymała do wiadomości. W jego treści wskazano m.in. datę, numer oraz przedmiot kwestionowanej decyzji z 28.09.2018 r. Wiedzę o decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania skarżąca uzyskała również z postanowienia tut. Sądu z 28.01.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 587/20, w którego części wstępnej (komparacji) wskazano organ administracji publicznej, datę wydania zaskarżono aktu, numer sprawy i przedmiot rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym akcie. Odpis powyższego postanowienia doręczono skarżącej w dniu 11.02.2022 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, k. 48 akt sądowych). Ponadto wskazać należy na pismo Prokuratora Rejonowego w S. z 18.02.2021 r., które zostało wysłane do skarżącej oraz jej pełnomocnika. W tym piśmie Prokurator wskazał właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję z 28.09.2018 r., jej przedmiot, datę, numer oraz uzasadnienie. Z powyższego pisma, które skarżąca powołała we wniosku o wznowienie postępowania wynika ponad wszelką wątpliwość, że z chwilą jego otrzymania skarżąca powzięła wiadomość o decyzji Starosty z 28.09.2018 r. W świetle art. 148 § 2 k.p.a. dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z 27.06.1996 r., sygn. akt I SA 570/95). Z kolei w wyroku z 18.9.2014 r., II OSK 674/13 NSA przyjął, że przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. faktu doręczenia stronie decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła z którego pochodzi informacja. Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy zatem rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym jej na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu więc o takie dane jak nazwa organu, który decyzje wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest konieczne aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy jeśli posiadała informację czego dana decyzja dotyczy. Przy czym ciężar udowodnienia zachowania ustawowego terminu obciąża stronę. Podkreślił to NSA w wyroku z 03.3.2020 r., sygn. akt I OSK 606/19. Strona musi więc udowodnić, kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Oczywiście, to nie zwalnia organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a następnie weryfikacji twierdzeń wnioskodawcy. W ocenie Sądu, w przypadku zaskarżonego postanowienia Wojewoda Dolnośląski wywiązał się z tego obowiązku. Tym samym nie doszło do uchybienia normie z art. 149 § 3 k.p.a., ani żadnej innej wynikającej z przepisów wskazanych w skardze. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się jeszcze do intencji związanych ze złożeniem przez skarżącą odrzuconej przez tut. Sąd skargi z 16.11.2019 r. (postanowieniem z 28.01.2021 r., sygn. akt II SA/Wr 587/20), przyjdzie podkreślić, że weryfikacja decyzji odbywająca się w trybach nadzwyczajnych w drodze administracyjnej oraz weryfikacja decyzji w drodze sądowej oparta jest na zasadzie konkurencyjności. Wyłączenie od podmiotu legitymowanego do złożenia skargi należy wybór drogi weryfikacji decyzji ostatecznej (tak. B. Adamiak, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2019 r., s. 402). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi było postanowienie, na które służy zażalenie.