I GSK 123/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. NSA Jacek Surmacz Protokolant asystent sędziego Marcin Bubiński po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta Gdańsk od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2020 r. sygn. akt V SA/Wa 1613/19 w sprawie ze skargi Miasta Gdańsk na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia 5 lipca 2019 r. nr DF.WSA.3140.1.2019 w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 lipca 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1613/19, oddalił skargę Miasta Gdańsk na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z 5 lipca 2019 r. w przedmiocie nakazu zwrotu środków przekazanych na wyposażenie stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W wyniku kontroli problemowej przeprowadzonej przez PFRON w czerwcu 2018 r. w Mieście Gdańsku stwierdzono nieprawidłowość dotyczącą realizacji umowy z 12 lipca 2016 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON, zawartej pomiędzy Prezydentem Miasta Gdańska a O. s.j. w G. Na podstawie tej umowy Powiatowy Urząd Pracy w Gdańsku zrefundował ze środków PFRON koszty wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej (fizjoterapeuta) w wysokości 35 000 zł. Na wyposażonym stanowisku pracy została zatrudniona osoba niepełnosprawna, która wykonywała pracę w okresie od 1 sierpnia 2016 r. do 30 września 2017 r. (14 miesięcy). Pracownik wypowiedział stosunek pracy 30 sierpnia 2017 r. Druga osoba niepełnosprawna została zatrudniona na refundowanym stanowisku pracy na okres od 8 czerwca 2018 r. do 7 marca 2021 r. W tych okolicznościach organ administracji stwierdził, że pracodawca w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną (tj. 30 września 2017 r.) nie zatrudnił innej osoby niepełnosprawnej zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy i niepozostająca w zatrudnieniu, do czego był zobowiązany zgodnie z zapisami art. 26e ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 426) oraz § 10 pkt 5 umowy z 12 lipca 2016 r. Przerwa w zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wyniosła 8 miesięcy i 7 dni. Pomimo wystąpienia przerwy w zatrudnieniu, Prezydent Miasta Gdańska nie wypowiedział umowy i nie zażądał od pracodawcy zwrotu kwoty udzielonej refundacji wraz z odsetkami. W trakcie kontroli ustalono również, że osoba niepełnosprawna skierowana przez PUP do pracy na refundowanym stanowisku była w okresie od 31 marca 2016 r. do 30 maja 2016 r. zatrudniona u tego samego pracodawcy, co stanowiło naruszenie § 2 pkt 1 umowy z 12 lipca 2016 r. Decyzją z 27 maja 2019 r. organ administracji nakazał zwrot środków PFRON przekazanych stronie w roku 2016 i wydatkowanych w ramach realizacji zadania określonego w art. 26e ustawy o rehabilitacji, w następstwie realizacji umowy z 12 lipca 2016 r. w sprawie zwrotu kosztów wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej ze środków PFRON w kwocie 21 388,88 zł wraz z odsetkami. Pismem z 12 maja 2019 r. Miasto wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 27 maja 2019 r., uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Decyzją z 5 lipca 2019 r. Prezes PFRON utrzymał w mocy własną decyzję z 27 maja 2019 r. Organ administracji wskazał, że przepis art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji nie ma charakteru uznaniowego oraz że w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie jest możliwe wydanie decyzji innej niż nakazująca zwrot środków. Ponadto obowiązek zwrotu kwoty ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości jest niezależny od tego, kto dopuścił się nieprawidłowości w wykorzystaniu środków Funduszu. W związku z tym, że przerwa w zatrudnieniu wyniosła 8 miesięcy i 7 dni, ktowę zwrotu wyliczono wg kalkulacji 35 000 zł (kwota refundacji ze środków PFRON) : 36 miesięcy (wymagany okres zatrudnienia) x 22 miesiące (okres niedotrzymania warunku zatrudnienia). Zdaniem organu, działanie Prezydenta Miasta Gdańska polegające na braku wypowiedzenia umowy z 12 lipca 2016 r. i braku żądania od pracodawcy na podstawie § 13 umowy zwrotu kwoty udzielonej refundacji było niezgodne z treścią art. 26e ust. 6 i 7 ustawy o rehabilitacji, które to przepisy nie przewidują w stosunku do organów je stosujących uznaniowości w zakresie kształtowania okresu przerwy w zatrudnieniu osoby niepełnosprawnej na wyposażonym stanowisku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd wskazał, że zgodnie art. 26e ust. 1 ustawy o rehabilitacji pracodawca, który przez okres co najmniej 36 miesięcy zatrudni osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna albo poszukującą pracy, niepozostającą w zatrudnieniu, może otrzymać ze środków PFRON zwrot kosztów wyposażenia stanowiska pracy do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia. Zwrotu kosztów dokonuje starosta na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z pracodawcą, z tym że zwrotowi nie podlegają koszty poniesione przed dniem zawarcia umowy (art. 26e ust. 2). Stosownie do art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji, jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej będzie krótszy niż 36 miesięcy, pracodawca jest obowiązany zwrócić PFRON środki w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakujący do upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty. Pracodawca dokonuje zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną. Art. 26e ust. 7 ustawy o rehabilitacji stanowi, że pracodawca nie zwraca środków, o których mowa w ust. 5, jeżeli zatrudni w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobę niepełnosprawną inną osobę niepełnosprawną zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy i niepozostającą w zatrudnieniu, przy czym wynikająca z tego powodu przerwa nie jest wliczana do okresu, o którym mowa w ust. 1. Zdaniem WSA, organ administracji w pełni ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował przepisy prawa. Co istotne, skarżący nie kwestionuje faktu, że osoba niepełnosprawna, która jako pierwsza została zatrudniona na stanowisku pracy wyposażonym dzięki środkom przekazanym przez PFRON, wykonywała pracę w okresie 14 miesięcy. Stosunek pracy ustał 30 września 2017 r. Druga osoby niepełnosprawna została zatrudniona na okres od 89 czerwca 2018 r. do 7 marca 2021 r., tj. po upływie 3 miesięcy od dnia rozwiązania poprzedniego stosunku pracy. Zatem pomiędzy zatrudnieniem kolejnych dwóch osób niepełnosprawnych na dostosowanym do ich potrzeb stanowiskiem pracy upłynął okres przekraczający 3 miesiące. Sąd I instancji nie podzielił przedstawionej przez stronę wykładni przepisu art. 26e ustawy o rehabilitacji, a szczególnie art. 26e ust. 1,6,7 tej ustawy. W żadnej jednostce redakcyjnej wskazanego przepisu ustawodawca nie wskazał bowiem na jakiekolwiek okoliczności, których wystąpienie mogłoby zwolnić stronę z obowiązku wypowiedzenia umowy i wykluczałoby konieczność zwrotu otrzymanych na podstawie umowy środków. Umowa z 12 lipca 2016 r. wskazuje, że w sprawach w niej nieuregulowanych ma zastosowanie Kodeks cywilny, ale również między innymi ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Odesłanie do postanowień Kodeksu cywilnego nie oznacza jednak, że zawarte w nim unormowania (np. art. 475 § 1 k.c.) mogą być stosowane do umowy łączącej strony bez ograniczeń. Zarówno przepisy ustawy o rehabilitacji, jak i zapisy umowy określają procedurę postępowania pracodawcy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy przed upływem 36 miesięcy. W takim przypadku pracodawca zobowiązuje się do współudziału w pozyskaniu nowego pracownika. Trudności w znalezieniu i zatrudnieniu właściwie wykwalifikowanej osoby niepełnosprawnej nie stanowią okoliczności skutkującej niemożliwością świadczenia. W ocenie Sądu I instancji powołany przez stronę przepis art. 475 § 1 k.c. w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania. Zdaniem WSA, Prezydent Miasta Gdańska, nie wypowiadając przedmiotowej umowy i nie żądając od pracodawcy na podstawie § 13 umowy zwrotu kwoty udzielonej refundacji, naruszył art. 26e ust. 6 i 7 ustawy o rehabilitacji. Liczony od daty powstania wakatu na danym stanowisku trzymiesięczny termin do zatrudnienia innej osoby niepełnosprawnej jest terminem wynikającym z ustawy i jego przedłużenie jest niemożliwe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Gdańsk, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie: 1. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzasadnioną przesłanką nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu środków wydatkowanych w związku z umowną refundacją wyposażenia stanowiska pracy dla bezrobotnej osoby niepełnosprawnej jest niewypowiedzenie umowy o refundację, w sytuacji gdy przerwa w zatrudnieniu osoby bezrobotnej wynosi więcej niż 3 miesiące, a spowodowana jest czynnikami obiektywnie niezależnymi od stron umowy, skutkującymi niemożnością świadczenia, o którym mowa w art. 475 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1610; dalej: k.c.); 2. art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że uzasadnioną przesłanką nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu środków wydatkowanych w związku z umowną refundacją wyposażenia stanowiska pracy dla osoby bezrobotnej zatrudnionej uprzednio u pracodawcy, z którym zawarto umowę o dofinansowanie stanowiska pracy; 3. art. 26e ust. 6 i ust. 7 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, polegające na przyjęciu, że obowiązek zwrotu części otrzymanego umownie dofinansowania do wyposażenia stanowiska pracy dla niepełnosprawnej osoby bezrobotnej trwająca ponad 3 miesiące wynika z obiektywnych okoliczności niemożności świadczenia stron stosunku umownego będącego podstawą przyznania refundacji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zatem to skarżący kasacyjnie w terminie 30 dni od dnia otrzymania wyroku Sądu I instancji wraz z uzasadnieniem zakreśla zarzutami kasacyjnymi zakres tego postępowania. Z urzędu NSA bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy jednak żadna z tych przesłanek nie zaistniała. Przede wszystkim zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano zarzutami procesowymi ustaleń faktycznych i ocen, a przypomnieć należy, że skarżące kasacyjnie Miasto stawia zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które to zastosowanie zawsze wiąże się z ustaleniami faktycznymi i ocenami. Bez podważenia ustaleń faktycznych i dokonanych ocen nie można skutecznie stawiać zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Przyjąć zatem należy, że ustalenia i oceny organu zaaprobowane przez Sąd I instancji są wiążące podczas oceny naruszenia przepisów prawa materialnego. Tym samym za wiążące należy uznać ustalenia, że doszło do rozwiązania stosunku pracy w okresie 36 miesięcy, następna osoba niepełnosprawna została na tym przystosowanym dla osób niepełnosprawnych stanowisku zatrudniona po upływie trzech miesięcy od ustania tego pierwszego stosunku pracy. Wypada też zauważyć, że strona nie przedstawiła dowodów na to, że nie było możliwości znalezienia następcy (nowego pracownika) na przystosowane dla osoby niepełnosprawnej stanowisko pracy. Ogólne twierdzenia wsparte badaniami rynku pracy, że fizjoterapeuci i masażyści w tym okresie byli zawodem deficytowym na rynku pracy, należało uznać za niewystarczające. Zabrakło w tym zakresie konkretnych dowodów, np. pochodzących od organu zatrudnienia. Podkreślenia wymaga też to, że w skardze kasacyjnej w ogóle zabrakło zarzutów procesowych, w tym podważających w powyższym zakresie ustalenia faktyczne organów zaaprobowane przez Sąd I instancji. Przechodząc już konkretnie do wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione. W zakresie pierwszego zarzutu kasacyjnego wskazać należy, że dotyczy on błędnej wykładni i zastosowania przepisu art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji polegające na przyjęciu, że przesłanką zwrotu środków jest niewypowiedzenie umowy o refundację w sytuacji, gdy przerwa w zatrudnieniu osoby bezrobotnej wynosi więcej niż trzy miesiące, a spowodowana jest czynnikami obiektywnie niezależnymi od stron umowy, skutkującymi niemożnością świadczenia, o którym mowa w art. 475 § 1 k.c. Odnosząc się do tego zagadnienia bazującego na przepisie art. 475 § 1 k.c., zauważyć przede wszystkim należy, że przekazanie środków na refundację wyposażenia stanowiska pracy osoby niepełnosprawnej, a następnie ich zwrot zachodzi w relacji publicznoprawnej, a nie cywilnoprawnej. Ustawodawca wprost uregulował taką sytuację w przepisach ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że zwrotu środków dokonuje się w oparciu o decyzję administracyjną. Z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji wynika, że przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego, jak sama nazwa wskazuje, dotyczy relacji administracyjnoprawnych. Stwierdzić zatem trzeba, że zwrot środków nie następuje na podstawie roszczenia cywilnoprawnego skierowanego do sądu cywilnego. Dalej należy zauważyć, że przesłanki zwrotu również zostały uregulowane w omawianej ustawie. W myśl art. 26e ust. 6 ustawy o rehabilitacji, jeżeli okres zatrudnienia osoby niepełnosprawnej będzie krótszy niż 36 miesięcy, pracodawca jest obowiązany zwrócić Funduszowi za pośrednictwem starosty środki w wysokości równej 1/36 ogólnej kwoty zwrotu za każdy miesiąc brakujący do upływu okresu, o którym mowa w ust. 1, jednak w wysokości nie mniejszej niż 1/6 tej kwoty. Pracodawca dokonuje zwrotu w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną. Zgodnie zaś z art. 26e ust. 7 ustawy o rehabilitacji pracodawca nie zwraca środków, o których mowa w ust. 5, jeżeli zatrudni w terminie 3 miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z osobą niepełnosprawną inną osobę niepełnosprawną, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotna lub poszukująca pracy i niepozostającą w zatrudnieniu, przy czym wynikająca z tego powodu przerwa nie jest wliczana do okresu, o którym mowa w ust. 1. Natomiast powoływany przez skarżące kasacyjnie Miasto art. 475 § 1 k.c. stanowi, że jeżeli świadczenie stało się niemożliwe skutkiem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi, zobowiązanie wygasa. Ze względu na jednoznaczne i szczegółowe uregulowanie przesłanek zwrotu w przepisach o rehabilitacji, w przepisach o charakterze publicznoprawnym, nie znajdują w tym zakresie zastosowania przepisy cywilne, mające charakter przepisów ogólnych, w tym wskazany w zarzucie kasacyjnym art. 475 § 1 k.c. Dlatego też omówiony zarzut kasacyjny należało uznać za nieusprawiedliwiony. Odnosząc się do drugiego z zarzutów dotyczącego uprzedniego zatrudnienia osoby niepełnosprawnej u pracodawcy, wskazać należy, że strony zawarły umowę, w ramach której w § 2 postanowiły, że na refundowanym stanowisku nie można zatrudnić osoby, która wcześniej była już zatrudniona przez uzyskującego pomoc pracodawcę. Miasto wskazuje na naruszenie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na tym, że uzasadnioną przesłanką zwrotu środków jest zatrudnienie osoby niepełnosprawnej zatrudnionej uprzednio u tego pracodawcy. Przypomnieć należy, że niepodważenie w tym zakresie ustaleń faktycznych i ocen skutkuje tym, że zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez stronę skutku w zakresie zastosowania powołanego przepisu. Trudno też mówić w zaistniałych okolicznościach faktycznych o błędnej wykładni, skoro strony same takie postanowienie umowne do łączącej je umowy wprowadziły. Niemniej jednak zauważyć należy, że Sąd I instancji, motywując zapadłe orzeczenie, nie powołał się na tę argumentację, nie stanowiła ona wskazanej podstawy rozstrzygnięcia. WSA uznał, że zwrot środków związany jest z zatrudnieniem osoby niepełnosprawnej tylko przez 14 miesięcy, zamiast 36 miesięcy oraz niezatrudnieniem nowego pracownika na tym stanowisku pracy w ciągu trzech miesięcy od dnia ustania stosunku pracy z pierwszym z zatrudnionych pracowników. Odnosząc się do trzeciego zarzutu dotyczącego przerwy w zatrudnieniu osoby bezrobotnej niepełnosprawnej trwającej dłużej niż trzy miesiące wynikającej z obiektywnych okoliczności niemożności świadczenia stron stosunku umownego, wskazać należy, że powołane wyżej przepisy, a mianowicie art. 26e ust. 6 i ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie przewidują żadnego odstępstwa umożliwiającego przedłużenie okresu przerwy w zatrudnieniu. Wypada zauważyć, że sam ustawodawca, przewidując możliwość zaistnienia sytuacji wcześniejszego zakończenia stosunku pracy, przed upływem 36 miesięcy, wprowadził do systemu ustawy art. 26e ust. 7 ustawy o rehabilitacji, umożliwiając tym samym sanowanie zaistniałej sytuacji, poprzez zatrudnienie na dofinansowanym miejscu pracy nowego pracownika w terminie trzech miesięcy od dnia rozwiązania stosunku pracy z pierwszym z pracowników. Zauważyć w zakresie tego zarzutu trzeba, że de facto pracodawca miał cztery miesiące na znalezienie nowego pracownika niepełnosprawnego zarejestrowanego w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna lub poszukująca pracy i niepozostająca w zatrudnieniu. Należy bowiem doliczyć do tych trzech miesięcy ustawowych, miesięczny okres wypowiedzenia umowy o pracę, jaki miał miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy. Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, że w postępowaniu nie przedstawiono dowodów na okoliczność braku możliwości zatrudnienia innej osoby niepełnosprawnej. Nie zakwestionowano też w tym zakresie skutecznie poczynionych ustaleń i ocen. W świetle przedstawionej argumentacji wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.