II SA/Łd 615/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Marcin Olejniczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 10 maja 2022 r. nr SKO.4110.71.2022 w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny oddala skargę. ał UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, decyzją z 10 maja 2022 r., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 24 marca 2022 r., którą organ ten uchylił w całości własną decyzję z 11 października 2018 r. przyznającą M.S. prawo do zasiłku rodzinnego na M.S1., dziecko w wieku 5-18 lat na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. w kwocie 124 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020 w kwocie 100 zł. jednorazowo. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że M.S. 29 sierpnia 2018 r. wniósł o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na dziecko M.S1. Decyzją Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 11 października 2018 r. przyznano wnioskodawcy prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. wraz z dodatkiem we wskazanych kwotach. We wniosku z 29 sierpnia 2018 r. M.S. oświadczył, że ani on ani członek jego rodziny, w tym współmałżonek lub drugi rodzic dziecka/dzieci, nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W 3 grudnia 2021 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Konstantynowie Łódzkim wpłynęło pismo Wojewody Łódzkiego z 26 listopada 2021 r. informujące, iż na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 września 2008 r. Kolegium nadmieniło, że organem właściwym do ustalenia, czy zachodzi koordynacja w zakresie przepisów dotyczących świadczeń rodzinnych w związku z pobytem matki dziecka S.S. poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej jest Wojewoda Łódzki, a nie Burmistrz Konstantynowa Łódzkiego. Ustalenie daty, od której w danej sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego nie oznacza. automatycznego odebrania świadczeniobiorcy czy wnioskodawcy o świadczenie rodzinne w Polsce świadczeń rodzinnych, jedynie pozwala na określenie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku strony o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych na wnioskowany okres. W związku z powyższym w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania decyzji jest Wojewoda Łódzki, a tym samym zasadnym jest uchylenie w całości wspomnianej decyzji Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 11 października 2018 r. W skardze M.S. zarzucił wewnętrzną sprzeczność, ponieważ organ drugiej instancji wskazuje, iż jedyną przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza jest niewłaściwość organu oraz, że właściwy jest Wojewoda Łódzki, a w sprawie zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, które są całkowicie niezrozumiałe. Zdaniem skarżącego naruszono art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób istotnie wpływający na treść rozstrzygnięcia, poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a nadto poprzez brak właściwego uzasadnienia decyzji, zarówno na płaszczyźnie uzasadnienia faktycznego jak i prawnego, a także przepisy prawa materialnego, poprzez niezasadne zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Wobec tego wniósł o uchylenie decyzji obu organów instancji administracyjnych. W jego ocenie z decyzji nie wynika, z jakich przyczyn uchylono przyznane prawo do zasiłku rodzinnego, a przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego były znane organowi i obowiązywały w czasie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku rodzinnego. Nie jest mu wiadomo, aby uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia, czy członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, albo osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia. Dodał, że cały czas samotnie wychowuję syna, nie starał się o świadczenie wychowawcze w innym kraju. Z decyzji nie wynika, aby uległa zmianie sytuacja matki syna – S.S. Nie wskazano, czy nastąpiła zmiana jeśli chodzi o jej zatrudnienie, czy podjęła pracę. Nie wiadomo również, czy i z jakim rezultatem toczyło się postępowanie przed instytucją zajmującą się świadczeniami wychowawczymi w Irlandii. Decyzja jest dla niego krzywdząca, pozbawia go świadczenia za okres wsteczny, bez wskazania, dlaczego miałby zwracać te środki i jakie świadczenie otrzyma w zamian. Dodał, że nie powinienem ponosić negatywnych konsekwencji ustalenia przez urząd wojewódzki przesłanki zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 22 listopada 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19). W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 13 października 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnicy postępowania nie potwierdzili możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 22 listopada 2022 r. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 - p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji (postanowienia) następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. W tak określonym zakresie kognicji sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 -u.ś.r.). Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.ś.r. do zadań wojewody w zakresie świadczeń rodzinnych należy pełnienie funkcji instytucji właściwej w związku z udziałem Rzeczypospolitej Polskiej w koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w przypadku przemieszczania się osób w granicach Unii Europejskiej, Europejskiego Obszaru Gospodarczego i Konfederacji Szwajcarskiej oraz wydawanie decyzji w sprawach świadczeń rodzinnych realizowanych w związku z koordynacją systemów zabezpieczenia społecznego. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 3 u.ś.r. świadczenia rodzinne przyznane decyzją wydaną przez wojewodę wypłaca organ właściwy. Z kolei zgodnie z art. 23a ust. 5 u.ś.r. w przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne za okres, o którym mowa w ust. 3. Wojewoda w tej sytuacji wydaje decyzję w sprawie świadczeń rodzinnych zgodnie z art. 21 u.ś.r. za okres, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (art. 23a ust. 6 u.ś.r.). W przypadku gdy wojewoda ustali, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego: 1) przekazuje sprawę organowi właściwemu w celu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych – w przypadku, o którym mowa w ust. 1; 2) informuje o tym fakcie organ właściwy – w przypadku, o którym mowa w ust. 2 (art. 23a ust. 7 u.ś.r.). Celem stosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jest rozwiązanie występujących przypadków kolizji norm i wyeliminowanie kumulacji świadczeń, a nie pozbawienie strony uprawnień do tych świadczeń. Oznacza to, że to Wojewoda ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W świetle powołanych wyżej przepisów, dokonanie takich ustaleń obliguje właściwy organ do uchylenia uprzednio wydanej decyzji w sprawie zasiłku rodzinnego od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczenia rodzinnego. Uchylenie decyzji w trybie art. 23a ust. 5 u.ś.r. nie kończy jednak postępowania o przyznanie zasiłku rodzinnego. Oznacza zmianę właściwości organu, a nie pozbawienie prawa do takiego świadczenia. Dodać, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że to wojewoda (a nie jakikolwiek inny organ lub organy) samodzielnie ustala, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Prawidłowość tego ustalenia może być poddana ocenie dopiero na etapie kontrolowania wydanych przez wojewodę decyzji w sprawie przyznania albo zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Z powyższego wynika, że organ właściwy, po otrzymaniu informacji od wojewody, nie ma swobody działania, jest zobligowany do zastosowania art. 23a ust. 5 u.ś.r. Nie jest też uprawniony do badania zasadności ustaleń wojewody, nie dokonuje analizy przesłanek, w oparciu o które wojewoda stwierdził, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji zabezpieczenia społecznego. Ponadto należy podkreślić, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Rola sądu sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Z akt sprawy wynika, że skarżącemu przyznano decyzją Burmistrza Konstantynowa Łódzkiego z 11 października 2018 r. przyznano prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko w wieku 5-18 lat na okres od 1 listopada 2018 r. do 31 października 2019 r. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2019/2020. Pismem z 26 listopada 2021 r. Wojewoda poinformował, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w okresie od 1 września 2008 r. W związku z powyższą informacją Burmistrz prawidłowo uchylił przyznane skarżącej prawo do zasiłku rodzinnego. Wiąże się to – jak wyżej wskazano – ze zmianą właściwości rzeczowej organu do rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku rodzinnego. W związku z dokonanym przez Wojewodę ustaleniem, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu tego świadczenia jako wydanej przez organ niewłaściwy. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi, sąd pragnie wskazać, że zgodnie z art. 23a ust. 2 u.ś.r. przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego mają zastosowanie w przypadku ustalenia, że osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby lub rodzic dziecka w dniu wydania decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Członkostwo w rodzinie jest oceniane poprzez definicję zawartą w art. 3 u.ś.r., zgodnie z którą przez członków rodziny należy rozumieć m.in. rodziców dzieci (art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Istotne znaczenie w tym przypadku posiadają więzi formalne, nie zaś faktyczne poszczególnych członków rodziny. Zwrócono na to uwagę w orzecznictwie stwierdzając, że "ojciec (matka) dziecka, niezależnie od tego czy utrzymuje z nim kontakt i czy przyczynia się do jego utrzymania, uznawany jest za członka rodziny, a skoro tak, to w przypadku jego wyjazdu i podjęcia zatrudnienia, zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a właściwy organ, zgodnie z art. 23a ust. 5 ustawy, zobligowany jest uchylić decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu państwa, o którym mowa w ust. 1, w zakresie świadczeń rodzinnych w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (zob. przykładowo wyrok WSA w Szczecinie z 8 listopada 2017 r., II SA/Sz 927/17; wyrok WSA w Poznaniu z 31 sierpnia 2011 r., II SA/Po 399/11; wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2010r., I SA/Wa 1224/10 – orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym zakresie nie liczą się faktyczne więzi pomiędzy członkami rodziny, lecz stosunki prawne panujące pomiędzy nimi. Powyższe koresponduje z treścią unijnych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Otóż w myśl art. 1 lit.i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r.) określenie "członek rodziny" oznacza każdą osobę określoną lub uznaną za członka rodziny lub określoną jako członek gospodarstwa domowego przez ustawodawstwo, na mocy którego przyznawane są świadczenia. Jak wskazano wyżej, decyzje wydane w niniejszej sprawie dotyczyły uchylenia decyzji z 18 października 2018 r., która odnosiła się do przyznania zasiłku rodzinnego. Świadczenie to było warunkowane kryterium dochodowym, a więc w spektrum zainteresowania Rzeczypospolitej Polskiej – jako państwa wypłacającego świadczenia rodzinne – było to, jaka jest sytuacja dochodowa członków rodziny, na którą składali się obaj rodzice dziecka (art. 3 pkt 16 u.ś.r.). Zatem, gdy chodzi o zasiłek rodzinny za rozważany okres należy przyjmować, że mamy do czynienia ze świadczeniem zależnym od aktywności członków rodziny (zdefiniowanej prawnie), które podlega i powinno podlegać koordynacji z uwagi na kolizję praw członków w razie ich przebywania w innych krajach członkowskich Unii Europejskiej w rozumieniu art. 68 ust. 3 rozporządzenia 883/2004. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Wniosek pełnomocnika o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu został, zarządzeniem z 14 grudnia 2022 r. przedstawiony do rozpoznania referendarzowi sądowemu. is