I OSK 2350/22

SENTENCJA Dnia 20 grudnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 518/22 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 20 września 2022 r. (sygn. akt II SA/Ol 518/22), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę M.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 4 maja 2022 r. nr [...], a którą to decyzją organ odwoławczy: 1. uchylił w całości decyzję Burmistrza [...] z dnia 10 listopada 2021 r. nr [...] – i - 2. orzekając co do istoty sprawy - przyznał M. T. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – K.T. od dnia 1 lutego 2022 r. do dnia 25 lutego 2022 r. ( to jest daty jego zgonu). W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M.T. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie – na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, 2. art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, według norm przepisanych. Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze W skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty, oba mające charakter materialnoprawny, a w których skarżąca zarzuciła Sądowi Wojewódzkiemu dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że tak sformułowane zarzuty nie były ani w pełni prawidłowo sformułowane, ani też nie były one uzasadnione pod względem merytorycznym. Przede wszystkim wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy zaś rozumieć nie tylko wskazanie konkretnego przepisu prawa, który – zdaniem strony skarżącej - został naruszony przez sąd wojewódzki, ale także podanie daty aktu prawnego, w którym przepis ten się znajduje oraz jego miejsca publikacji. Sąd Kasacyjny nie ma bowiem generalnie kompetencji do poprawiania skargi kasacyjnej ani też do orzekania na zasadzie domyślania się, którą wersję danego aktu prawnego autor skargi kasacyjnej uczynił przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym zatem, ponieważ autor skargi kasacyjnej pominął w niej w/w elementy, skład orzekający (posiłkując się zawartością akt sprawy) rozpoznał w/w zarzuty kasacyjne, odnosząc je do tekstu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w wersji, która obowiązywała w dacie orzekania przez organ odwoławczy, to jest Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.- dalej: "u.ś.r.). Jak wynika z treści zaskarżonego wyroku Kolegium przyznało M. T. wnioskowane przez nią świadczenie pielęgnacyjne przyjmując, że spełniała ona wszystkie przesłanki, warunkujące jego uzyskanie. Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie, dotyczył natomiast wyłącznie daty, od której świadczenie to winno być stronie przyznane. Skarżąca miała bowiem przyznany (wcześniejszą decyzją) specjalny zasiłek opiekuńczy, a zatem, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nie mogła w tym samym okresie czasu pobierać obu świadczeń. Stanowią o tym wyraźnie uregulowania zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. W myśl art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Natomiast stosownie do art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Tymczasem, jak ustaliło Kolegium, w niniejszej sprawie bezsporna była okoliczność, że do dnia 31 stycznia 2022 r. pozostawała w obrocie prawnym decyzja z dnia 2 września 2021 r. przyznająca skarżącej bezterminowo prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Dopiero bowiem decyzją z dnia 31 stycznia 2022 r., organ pierwszej instancji - działając na wniosek M.T. z dnia 27 stycznia 2022 r. i na podstawie art. 155 k.p.a. – tę decyzję uchylił. Dodać też w tym miejscu trzeba, że w/w decyzja uchylająca, na skutek jej niezaskarżenia, stała się prawomocna i ostateczna. W takiej zatem sytuacji organ odwoławczy przyznał stronie wnioskowane świadczenie dopiero od dnia 1 lutego 2022 r. a prawidłowość takiego postępowania zaakceptował Sąd Wojewódzki. Zarówno bowiem Kolegium, jak i Sąd I instancji w ten sposób rozumieli wyżej przytoczone przepisy, iż warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Zatem, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. specjalny zasiłek opiekuńczy, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. Z tym stanowiskiem nie zgadzała się skarżąca, która w skardze kasacyjnej podnosiła, że wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, dokonała już w dniu składania wniosku o przyznanie tego świadczenia. Ponadto zaś, wprawdzie zgadzała się z twierdzeniem, że nie mogła otrzymywać dwóch świadczeń za ten sam okres, ale – wg niej – istniała możliwość wyrównania jej wartości różnicy zachodzącej między już wypłaconym świadczeniem a świadczeniem korzystniejszym (przez nią wybranym). Biorąc powyższe pod uwagę, skład orzekający uznał, że stanowisko skarżącej nie było uzasadnione, gdyż z treści powołanych wyżej przepisów jasno wynika, iż w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak słusznie zresztą zauważył Sąd I instancji - możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania. Dokonanie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., polega zatem na powstaniu sytuacji, w której wnioskodawca utracił prawną możliwość do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. W związku z tym, w świetle przytoczonych wyżej przepisów, nie było możliwe najpierw przyznanie stronie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu, podjęcie przez M.T. działań mających na celu uchylenie prawa otrzymywania przez nią dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. Innymi słowy, w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się przez nią o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, (a nie tylko warunkowe, hipotetyczne) zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie. Takim zatem sposobem było więc dopiero złożenie przez skarżącą wyraźnego wniosku dotyczącego specjalnego zasiłku dla opiekuna a nie spełniało tych przesłanek warunkowego oświadczenie jej pełnomocnika, że (cyt.): "w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne" strona wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z tych powodów, mimo, że stosownie do treści przepisu procesowego, zawartego w art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego, zasady wyrażonej w tym artykule nie można było traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis procesowy nie mógł bowiem prowadzić do modyfikacji lub pominięcia norm materialnoprawnych. W praktyce oznaczało to zatem, że przyznając świadczenia rodzinne, organ winien ocenić spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia. W sytuacji więc, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego następował po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji był nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Odnosząc się natomiast do poglądu, zgodnie z którym dopuszczalne byłoby wyrównywanie różnicy zachodzącej między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony, przyznanym zgodnie z jej wyborem, należy przede wszystkim zauważyć, iż – w świetle tego co zostało wyżej powiedziane – skarżąca dokonała "wyboru" świadczeń dopiero poprzez złożenie stosownego wniosku w dniu 27 stycznia 2022 r. Jednocześnie dodać przy tym trzeba, że pogląd o możliwości dokonywania jakichkolwiek wyrównywań pobranych wcześniej świadczeń przez osoby do nich uprawnione, był poglądem, który wprawdzie pojawił się w niektórych orzeczeniach sądowych, ale pogląd ten wkrótce został zaniechany. Skład orzekający poglądu tego również nie podziela z uwagi na brak podstaw prawnych, które wyraźnie taką możliwość by przewidywały. Ponadto wspomniana wyżej decyzja z dnia 31 stycznia 2022 r., dotycząca specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie była objęta przedmiotem niniejszej sprawy. Jak podkreślił to Sąd Wojewódzki była ona przy tym decyzją prawomocną i ostateczną. Z tych też względów wszelkie rozważania, zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a sugerujące dokonanie ewentualnej możliwości zmiany tej decyzji, wykraczały poza granice sprawy a tym samym granice skargi kasacyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i – z mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.