VII SA/Wa 1940/17

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. i J. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych orz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentacji postanawia: oddalić wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. UZASADNIENIE Strona skarżąca w skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia uchylającego postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., Nr [...] (w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z realizacją garażu zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w mieście [...], gm. [...]) i przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skarżący wskazali, że skoro prace remontowe nie zostały zgłoszone skutecznie oraz istnieje duże prawdopodobieństwo wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę to przedmiotowe roboty budowlane powinny zostać wstrzymane w celu uniknięcia dalszych naruszeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm., dalej "ppsa"), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednak stosownie do treści art. 61 § 3 ppsa po przekazaniu sądowi skargi, sąd, na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 § 1 ppsa, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (wyjątek stanowią tu przepisy prawa miejscowego, które weszły w życie), chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. Należy podkreślić, iż przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 sierpnia 2011 r. sygn. akt I FZ 142/11, LEX nr 864 188 oraz z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II OZ 791/13, LEX nr 1 412 495). Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania. Nie kwalifikują się do wykonania te spośród aktów prawnych, które dla sprowadzenia stanu prawnego lub faktycznego w nim określonego nie wymagają czynności podmiotów uprawnionych. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (por. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, LexisNexis. W-wa 2005, str. 295). Zasadą jest, że przymiotu wykonalności nie posiadają akty administracyjne odmowne (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II GZ 641/13 LEX nr 1 432 680). W badanej sprawie skarga dotyczy postanowienia uchylającego i przekazującego sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym akt kasacyjny, jako akt mający charakter czysto procesowy, co do zasady, nie podlega wstrzymaniu w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. Kasacyjny charakter rozstrzygnięcia oznacza bowiem, że na mocy ostatecznej decyzji (postanowienia) administracyjnej nie zostają przyznane jakiekolwiek uprawnienia ani nie zostają nałożone jakiekolwiek obowiązki na adresata tego rodzaju decyzji. Obowiązek prawny, jaki jest związany z powyższym aktem, dotyczy jedynie organu administracji publicznej, a nie strony postępowania. Chodzi w tym przypadku o ukształtowanie aktam kasacyjnym toku postępowania w taki sposób, który powoduje, że zwrócona organowi I instancji sprawa administracyjna nakłada na ten organ obowiązek wydania ponownego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (lub w inny sposób kończącego postępowanie). Taka sytuacja procesowa oznacza, że wydanie aktu kasacyjnego z zasady nie może prowadzić do powstania negatywnych następstw dla strony w postaci zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, do których nawiązuje art. 61 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OZ 3/11, z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OZ 489/10 oraz z dnia 15 listopada 2005 r., sygn. akt II OZ 978/05 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza tym podkreślenia wymaga, że uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia spoczywa na wnioskodawcy. Uzasadnienie wniosku powinno zatem odnosić się do konkretnych okoliczności prowadzących do powstania niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, a brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia pozytywną dla strony ocenę takiego wniosku (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010r., sygn. akt II FSK 1843/10, dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący, poza wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, nie określili, która z przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. wystąpiła, ani nie przedstawił żadnej argumentacji uprawdopodobniającej, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji. Natomiast stanowisko skarżących, że zaskarżony akt nie odpowiada prawu nie może oznaczać zasadności wstrzymania wykonania, bowiem ustawodawca, co do zasady, nie przewidział wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na tej podstawie, że zostało ono objęte skargą i skarżący formułuje wobec niego zarzuty naruszenia prawa. Zatem postrzegana przez stronę niezgodność działań organów administracji publicznej z prawem – niezależnie od istniejącego zdaniem strony stopnia bądź "oczywistości" tej bezprawności – nie może przemawiać za zasadnością wniosków w postępowaniu wpadkowym, jakim jest postępowanie z wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Należy podkreślić, że zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07 ustawodawca nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – wystąpienia podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględnienia skargi na decyzję. Sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie może badać, choćby wstępnie, czy zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą uzasadniającą jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2011, s. 435). Niezgodność rozstrzygnięcia wydanego przez organ z prawem, która co do zasady będzie przedmiotem oceny Sądu w dalszym toku postępowania, jest kwestią niezależną od ochrony tymczasowej wynikającej z art. 61 § 3 ppsa Rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu Sąd nie jest władny badać zasadności bądź też nie, wniesionej skargi. Stanowiłoby to swoisty "przedsąd" i wkraczanie w kompetencje zastrzeżone dla składu rozpoznającego sprawę co do istoty (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt I FZ 432/10). Stąd też zarzuty dotyczące postępowania organu, jak również wydanego rozstrzygnięcia nie mogą przemawiać za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, na podstawie art. 61 § 3 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji postanowienia.