III OSK 6312/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak–Sudyka (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Edukacji i Nauki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1959/20 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za znaczące osiągnięcia naukowe 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od P. P. na rzecz Ministra Nauki kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1959/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. P. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium za znaczące osiągnięcia naukowe, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] r. nr [...] (pkt 1), a także zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz skarżącego P. P. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Rektor Politechniki Warszawskiej w dniu 22 października 2019 r. zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o przyznanie studentowi II roku studiów drugiego stopnia Politechniki Warszawskiej na kierunku lotnictwo i kosmonautyka stypendium za znaczące osiągnięcia na rok akademicki 2019/2020. Wnioskodawca podał, że P. P. (dalej: "skarżący") w dniu 7 kwietnia 2019 r. uzyskał nagrody zespołowe w 11 konkursach [...] w USA, w dniach 5-7 kwietnia 2019 r. Procentowy udział skarżącego w osiągnieciach, za które przyznano nagrody zespołowe określono na 8,33 % (12-osobowy zespół). Zespół doradczy do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (powołany zarządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 26 sierpnia 2019 r.), w dniu 5 listopada 2019 r. podjął uchwałę (nr 3) w sprawie wytycznych dotyczących sposobu oceny wniosków. W odniesieniu do znaczących osiągnięć polegających na uzyskaniu nagrody zespołowej w konkursie o wysokim prestiżu i o zasięgu międzynarodowym, w którym uczestniczyli studenci uczelni co najmniej pięciu państw, jako kryteria oceny ustalił: uzyskane miejsce, zasięg konkursu, prestiż konkursu, wkład w uzyskanie nagrody oraz postanowił, że przy ocenie wniosków nie uwzględnia się m. in. nagród uzyskanych w konkurencjach cząstkowych konkursu, składających się na klasyfikację generalną (pkt 5 wytycznych). Zespół doradczy uwzględnił trzy spośród dwunastu osiągnięć wymienionych we wniosku (pkt 5a,5b,5c - pierwsze i dwukrotnie trzecie miejsce uzyskane w trzech klasach konkursu samolotów bezzałogowych [...]). Za nagrody uzyskane przez skarżącego w pozostałych dziewięciu konkursach (5d-l), Zespół nie przyznał punktów, z uwagi na to, że zostały uzyskane w klasyfikacji cząstkowej, a nie generalnej konkursu. W dniu 16 grudnia 2019 r. Zespół doradczy, na podstawie § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Zespołu doradczego do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz.Urz. MNiSW poz. 59), zatwierdził listę rankingową wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów na rok akademicki 2019/2020. P. P. został sklasyfikowany na 495 pozycji listy rankingowej (8 pkt). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] r. nr [...] odmówił przyznania skarżącemu stypendium za znaczące osiągnięcia na rok akademicki 2019/2020. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się do § 8 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz. U. z 2019 r. poz. 658, zwane dalej: "rozporządzenie") i wyjaśnił, że wnioski o przyznanie stypendium oceniane były przez Zespół metodą punktową, w ramach poszczególnych dziedzin, z uwzględnieniem kryteriów określonych w § 10 ust. 2 rozporządzenia oraz szczegółowych wytycznych dotyczących sposobu oceny wniosków, zawartymi w załączniku nr 1 do uchwały nr 3 Zespołu z dnia 5 listopada 2019 r. W przypadku tego stypendium ocenie nie podlegało m.in. uzyskanie nagród w konkurencjach cząstkowych konkursu składających się na klasyfikację generalną. Ocena wniosków miała charakter porównawczy. Każdy wniosek był przeliczany proporcjonalnie do 50 punktów względem średniej arytmetycznej z pięciu wniosków z najwyższą liczbą punktów za osiągnięcia w danej dziedzinie. Po proporcjonalnym przeliczeniu liczby uzyskanych przez studenta punktów oraz po zaokrągleniu w dół do pełnej jedności, skarżący uzyskał 8,00 pkt i został sklasyfikowany na 495 pozycji listy rankingowej. Minister dodał, że w ramach środków finansowych w budżecie przeznaczonych na stypendia za znaczące osiągnięcia dla studenta oraz limitu liczby o kwoty stypendiów (§ 14 pkt 1 i § 15 pkt 1 rozporządzenia), przyznał 488 stypendiów studentom, których wniosek w przeliczeniu uzyskał co najmniej 9 pkt. W związku z tym przedstawione przez P. P. osiągnięcia naukowe i uzyskana liczba punktów na tle innych studentów ubiegających się o stypendium Ministra w roku akademickim 2019/2020 były niewystarczające do otrzymania stypendium. P. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z [...] r. nr [...], na podstawie art. 359 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2020 r. poz. 85 z późn. zm., zwana dalej: "ustawa") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu stypendium za znaczące osiągnięcia na rok akademicki 2019/2020. Organ podał, że podziela punktację wniosku oraz opinię Zespołu doradczego, który ponownie przeanalizował wniosek Rektora Politechniki Warszawskiej z 22 października 2019 r. o przyznanie P. P. stypendium za znaczące osiągnięcia, wyrażoną w protokole oceny wniosku. Wynika z niego, że Zespół spośród 12 przedstawionych osiągnięć (nagród) uwzględnił 3 (5a,5b,5c) z uwagi na to, że zostały przyznane w klasyfikacji generalnej. Pozostałe 9 nagród to nagrody w klasyfikacji cząstkowej konkursu, które zgodnie z wytycznymi nie są punktowane. Odnosząc się do stwierdzenia skarżącego, że stypendium nie zostało przyznane tylko dlatego, że w zawodach uczestniczył 12-osobowy Zespół, co rzutowało na niski wkład skarżącego w uzyskanie nagrody (8,33%), organ podał, że na etapie ponownej oceny wniosku nie jest możliwa zmiana raz ustalonego wkładu procentowego wskazanego we wniosku o przyznanie stypendium. Gdyby nawet 12-osobowy zespół podzielono na trzy zespoły (wkład 25%) startujące odrębnie w trzech klasach konkursu [...], punktacja za pierwsze miejsce w klasie wyniosłaby 5 pkt (o 0,50 pkt mniej niż w drużynie 12-osobowej przy udziale w trzech klasach) i analogicznie punktacja za trzecie miejsce w jednej klasie wyniosłaby 4 pkt (o 1,50 pkt mniej niż w drużynie 12 osobowej). Natomiast sposób zaokrąglenia punktów (w dół) był jednakowy dla wszystkich studentów i wynikał z ustalonych wytycznych, które nie mogą być zmieniane dla części wnioskodawców w postępowaniu drugoinstancyjnym. P. P. wniósł na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w odpowiedzi na skargę odniósł się do podniesionych w niej zarzutów, nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy podstaw niezaliczenia do punktacji w konkursie o stypendium dla studentów za znaczące osiągnięcia na rok akademicki 2019/2020 wyników (nagród) uzyskanych przez skarżącego w dziewięciu konkursach przeprowadzonych w ramach konkursu [...] (USA). Zespół doradczy powołany przez Ministra do oceny wniosków o stypendium ocenił te wnioski i ustalił rankingową wniosków kwalifikujących się do uzyskania stypendium. Wniosek skarżącego został sklasyfikowany na miejscu nie dającym prawa do stypendium. Nagrody dziewięciu wspomnianych wyżej konkursów nie zostały uwzględnione w punktacji, ponieważ Zespół doradczy uznał je za nagrody w klasyfikacji cząstkowej konkursu, które zgodnie z wytycznymi ustalonymi przez ten Zespół nie są punktowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt sprawy wynika, że podstawą oceny wniosków studentów ubiegających się o stypendia na rok akademicki 2019/2020 były wytyczne ustalone przez Zespół doradczy uchwałą nr 3 z 5 listopada 2019 r., podjętą na podstawie § 7 ust. 1 wspomnianego zarządzenia tegoż Ministra z 26 sierpnia 2019 r. Wytyczne wprowadziły zmiany w stosunku do wytycznych obowiązujących w poprzednim roku akademickim 2018/2019, zawartych w uchwale Zespołu doradczego nr 16 z 7 listopada 2018 r. Te właśnie zmiany, według skarżącego, dla niego niekorzystne, stanowią główne źródło zarzutów skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji postanowienia wytycznych Zespołu doradczego zawierają w istocie uszczegółowienie kryteriów i trybu przyznawania stypendiów. W pkt 4 wytycznych określono kryteria oceny osiągnięć w postaci uzyskania nagrody indywidualnej lub znaczącego udziału w powstaniu osiągnięcia, za które uzyskano nagrodę zespołową w konkursie o wysokim prestiżu i o zasięgu międzynarodowym, w którym uczestniczyli studenci uczelni co najmniej z pięciu państw, z wyłączeniem konkursów organizowanych w ramach międzynarodowych konferencji naukowych. Postanowiono, że przy ocenie tego osiągnięcia nie uwzględnia się m.in.: • nagród uzyskanych na pośrednim etapie konkursu międzynarodowego (w eliminacjach krajowych lub regionalnych do konkursu międzynarodowego), • nagród w konkurencjach cząstkowych konkursu składających się na klasyfikację generalną. Zarówno z treści art. 363 ustawy, jak i z rozporządzenia MNiSW z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców wynika, że kompetencje do określenia szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania stypendiów studentom i młodym naukowcom posiada wyłącznie Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego i powinien je zrealizować w drodze rozporządzenia. Minister nie uzyskał upoważnienia do przekazania tych kompetencji innemu podmiotowi, (czego zresztą nie uczynił powołując zarządzeniem z 26 sierpnia 2019 r. Zespół doradczy do spraw tych stypendiów). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie kwestia ta jest niezwykle istotna, ponieważ wytyczne Zespołu doradczego wydane niejako z inicjatywy samego Zespołu, bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, stanowiły bezpośrednią podstawę decyzji Ministra w sprawie stypendium. Minister nie traktował ustaleń Zespołu poczynionych na podstawie tych wytycznych według reguł postępowania dowodowego, określonych m. in. w art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Decyzja Ministra została oparta na wytycznych, ustalonych uchwałą Zespołu z 5 listopada 2019 r., a więc wprowadzonych w życie po złożeniu wniosków o stypendia na rok akademicki 2019/2020. Ponadto wytyczne zmieniały postanowienia wytycznych poprzednio obowiązujących w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia tej sprawy. W wytycznych - uchwale nr 16 z 7 listopada 2018 r. w ust. 8 pkt 2 - jest mowa o nieuwzględnianiu przy ocenie wniosków o stypendium m.in. nagród w klasyfikacji cząstkowej (tj. w poszczególnych konkurencjach składających się na klasyfikację generalną ), a nie klasyfikacji generalnej zawodów – z wyjątkiem nagród w klasyfikacji generalnej w określonej kategorii lub klasie zawodów. Nowe wytyczne z 5 listopada 2019 r. zaostrzają więc kryteria oceny tego osiągnięcia, czyniąc to w trakcie postępowania o przyznanie stypendium. Co jednakże istotne - wytyczne naruszają wspomniane rozporządzenie MNiSW z 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów tego Ministra, ustalające szczegółowe kryteria i tryb przyznawania stypendiów, ponieważ w ramach tych szczegółowych kryteriów Ministra nie przewidziano przy ocenie wniosków o stypendium wyłączeń takich osiągnięć, które zostały zdyskwalifikowane w wytycznych Zespołu doradczego (§ 2 pkt 5 i § 10 ust. 2 pkt 1 d rozporządzenia Ministra). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił stanowiska organu co do tego, że wytyczne, którymi kierował się Zespół doradczy przy ocenie wniosków o stypendium, należy odróżnić od szczegółowych kryteriów oceny tych wniosków, zawartych w rozporządzeniu tegoż Ministra z 1 kwietnia 2019 r. Można te wytyczne nazywać "ustalonym zbiorem wskazówek dla ekspertów co do sposobu dokonywania merytorycznej, eksperckiej oceny poszczególnych osiągnięć". Nie zmienia to faktu, że wiele z tych "wskazówek" (w tym te, które są przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie) to faktycznie kryteria oceny wniosków, wiążące Zespół i finalnie Ministra podejmującego decyzje w sprawie stypendium. Są to w dodatku kryteria wprowadzone w toku postępowania o przyznanie stypendium. Należy w związku z tym zwrócić uwagę na to, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego w rozporządzeniu z dnia 14 listopada 2019 r. zmieniającym rozporządzenie z 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców postanowił w § 2, że do postępowań w sprawie przyznania stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i dla wybitnych młodych naukowców, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tej reguły międzyczasowej, chroniącej interesy stron w toku postępowania, nie zachowano wprowadzając nowe wytyczne - kryteria oceny wniosków o stypendium po złożeniu wniosków o przyznanie stypendium na rok akademicki 2019/2020. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że wprowadzenie wytycznych dla ekspertów oceniających wnioski o stypendia pozwala na zachowanie jednolitości i obiektywizmu ocen i tym samym decyzji podjętych na ich podstawie. Dla Sądu kryterium badania zaskarżonych decyzji jest jednak ich zgodność z prawem powszechnie obowiązującym, w tym prawem materialnym określającym podstawy wydawania takich rozstrzygnięć. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ma na uwadze kompetencje Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do powoływania zespołów doradczych lub ekspertów w celu przedstawienia opinii lub ekspertyzy na jego potrzeby (art. 341 ustawy). W tym zakresie upoważnienia nie mieści się jednak ustalanie wytycznych zawierających kryteria stanowiące podstawę decyzji Ministra w sprawach stypendium, w szczególności takich, które modyfikują szczegółowe kryteria ustalone przez Ministra w akcie prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącemu stypendium na podstawie postanowień Zespołu doradczego, kierującego się wytycznymi - kryteriami, wydanymi bez podstawy prawnej, w trakcie postępowania o przyznanie stypendium, ponadto niezgodnymi z rozporządzeniem tegoż Ministra z 1 kwietnia 2019 r., naruszył przepisy § 2 pkt 5 i § 10 ust. 2 pkt 1 d tego rozporządzenia, a także art. 7 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni prawne umocowanie i charakter tych wytycznych, w szczególności wymaganie, że nie mogą one naruszać (zmieniać lub modyfikować) szczegółowych kryteriów przyznawania stypendiów, których określenie leży wyłącznie w kompetencjach MNiSW. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Edukacji i Nauki, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie: 1) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 363 pkt 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w związku z § 2 pkt 5, § 10 ust. 2 pkt 1 lit. d oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną ich wykładnię przejawiająca się w uznaniu, że wytyczne ustalone uchwałą nr 3 z 5 listopada 2019 r. przez Zespół doradczy do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców, zwany dalej "Zespołem doradczym", normują zagadnienia (kryteria), które powinny być uregulowane w rozporządzeniu i stanowią bezpośrednią podstawę decyzji w sprawie przyznania stypendium, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie polegające na uznaniu, że dokonana ocena wniosków o przyznanie stypendium została przeprowadzona w oparciu o kryteria wynikające z ww. wytycznych ustalonych przez Zespół doradczy, a nie w oparciu o kryteria zawarte w rozporządzeniu; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 341 ustawy oraz w związku z § 2 pkt 5, § 10 ust. 2 pkt 1 lit. d oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia, a także w związku z § 7 ust. 1 zarządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Zespołu doradczego do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz. Urz. MNiSW, poz. 59, zwanego dalej: "zarządzeniem"), poprzez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż wytyczne Zespołu doradczego ustalone uchwałą nr 3 z 5 listopada 2019 r. zostały wydane bez podstawy prawnej i organ administracji wydając decyzję o odmowie przyznania stypendium posiłkując się wytycznymi Zespołu doradczego naruszył wskazane przepisy rozporządzenia. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 363 pkt 1 ustawy oraz w związku z § 2 pkt 5, § 10 ust. 2 pkt 1 lit. d oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż wytycznymi Zespołu doradczego ustalonymi uchwałą nr 3 z 5 listopada 2019 r. wprowadzono zmiany w kryteriach oceny wniosków naruszające wskazane przepisy rozporządzenia, ponieważ w ramach kryteriów oceny wniosków określonych w rozporządzeniu nie przewidziano przy ocenie wniosków o stypendium wyłączeń takich osiągnięć, które zostały zdyskwalifikowane w wytycznych; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 363 pkt 1 ustawy oraz § 2 pkt 5, § 10 ust. 2 pkt 1 lit. d oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia przez błędną ich wykładnię przejawiającą się w uznaniu, iż wydanie wytycznych Zespołu doradczego ustalonych uchwałą nr 3 z 5 listopada 2019 r. po terminie składania wniosków o stypendia naruszyło regułę międzyczasową wprowadzoną przez organ administracji, że do postępowań w sprawie przyznania stypendiów wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 14 listopada 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz. U. poz. 2297) stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 2019 r. 2) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, zwana dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 75 § 1, 7, 77 § 1 i 8 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a., w związku z art. 341 i 363 pkt 1 ustawy, w związku z § 2 pkt 5, § 10 ust. 2 pkt 1 lit. d oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia, w związku § 7 ust. 1 zarządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i zaniechanie przez Sąd wnikliwej kontroli legalności decyzji pod względem jej zgodności z prawem, przejawiające się w uznaniu, że wytyczne uchwalone przez Zespół doradczy w istocie stanowią kryteria oceny wniosków, które powinny być unormowane w rozporządzeniu i stanowią bezpośrednią podstawę wydania decyzji w sprawie stypendiów, naruszając tym samym wskazane przepisy, ponadto zawierają wyłączenia, które nie zostały określone w rozporządzeniu, zostały wydane bez podstawy prawnej oraz w trakcie postępowania o przyznanie stypendium i że tym samym organ administracji nie traktował ustaleń Zespołu doradczego poczynionych na podstawie wytycznych z dnia 5 listopada 2019 r. według reguł postępowania dowodowego, określonych we wskazanych przepisach k.p.a., co spowodowało, że organ administracji prowadził postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, odstępując od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 4 lipca 2023 r. Minister Edukacji i Nauki przedstawił stanowisko organu administracji odnośnie pisma skarżącego. Minister wskazał, że skarżący w piśmie z dnia 25 maja 2023 r. nie przedstawił żadnych argumentów, które mogłyby świadczyć, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej są nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: "p.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Zarzuty skargi kasacyjnej, choć rozbudowane, sprowadzają się w istocie do kwestii błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, iż wytyczne Zespołu doradczego do oceny wniosków o przyznanie stypendiów normują kwestie, które powinny być regulowane rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz.U. poz. 658; dalej jako "rozporządzenie"), w sposób sprzeczny w tymże rozporządzeniem oraz błędnego uznania, że ocena wniosków o przyznanie stypendium została dokonana w oparciu o kryteria wynikające z wytycznych Zespołu doradczego, a nie rozporządzenia, w kontekście przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w ramach kryteriów przyjętych w rozporządzeniu nie przewidziano wyłączeń takich osiągnięć, które zostały zdyskwalifikowane w wytycznych. Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga poczynienia pewnych ustaleń natury ogólnej. Zgodnie z art. 359 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1571; dalej również "p.sz.w."), stypendium ministra może otrzymać student wykazujący się znaczącymi osiągnięciami naukowymi lub artystycznymi związanymi ze studiami, lub znaczącymi osiągnięciami sportowymi. Stypendium przyznaje minister na wniosek rektora. Stypendium jest przyznawane na rok akademicki. Nie ulega wątpliwości, że w świetle powyższej regulacji prawnej decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego ma charakter uznaniowy, co determinuje zakres kontroli sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 369/12, podkreślił, że "Jeżeli przyznane ministrowi w budżecie środki finansowe na stypendia "naukowe" są zbyt małe, żeby takie stypendium otrzymał każdy student, który spełni przesłanki wskazane w art. 181 ust. 2 p.sz.w., organ musi dokonać dodatkowej gradacji osiągnięć naukowych wnioskodawców, ponieważ może przyznać tylko tyle stypendiów, na ile pozwalają mu posiadane fundusze. Niemniej jednak, gradacja ta powinna być dokonana wedle jednakowych, możliwie maksymalnie zobiektywizowanych i wiadomych dla stron postępowania kryteriów, tak aby każdy z ubiegających się o stypendium mógł ocenić, czy zastosowana wobec niego punktacja opiera się na tych samych wskaźnikach, wedle których ustalono pozycję rankingową innych studentów ubiegających się o stypendium za osiągnięcia w nauce. W rezultacie uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego". Badanie zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem nakazywało sądowi administracyjnemu przeprowadzenie kontroli oceny wniosku o przyznanie stypendium, stanowiącej podstawę podjęcia decyzji w sprawie stypendium, z formalnego punktu widzenia, co do trybu jej podjęcia, określonego odpowiednimi przepisami prawa. Poza kompetencjami sądu pozostaje natomiast merytoryczna weryfikacja ocen osiągnięć naukowych studenta, jeżeli ocena została wystawiona zgodnie z obowiązującą w tym zakresie procedurą oceniania. Przepis art. 363 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce przyznaje Ministrowi kompetencje do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych kryteriów i trybu przyznawania oraz sposobu wypłacania tych świadczeń (stypendiów). W wykonaniu tego ustawowego upoważnienia Minister wydał rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz. U. z 2019 r., poz. 658) stanowiąc w szczególności, że rozporządzenie określa m.in: szczegółowe kryteria i tryb przyznawania oraz sposób wypłacania stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, studentom wykazującym się znaczącymi osiągnięciami naukowymi lub artystycznymi związanymi ze studiami, lub znaczącymi osiągnięciami sportowymi. Należy w tym miejscu podkreślić, że rację ma skarżący kasacyjnie, iż osiągnięcia wykazane we wniosku złożonym w 2018 r. były oceniane przy uwzględnieniu kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 lipca 2015 r. w sprawie stypendiów ministra za wybitne osiągnięcia przyznawanych studentom (Dz.U. poz. 1050), do których nawiązywały wytyczne przyjęte uchwałą nr 16 Zespołu doradczego z dnia 7 listopada 2018 r. Wracając do głównego wątku rozważań należy podnieść, że Minister ma możliwość uszczegóławiania kryteriów oceny dokonań studentów i promowania określonej formy i doniosłości dokonań naukowych. Nie wszystkie też osiągnięcia naukowe, a jedynie znaczące, podlegają uwzględnieniu w procesie przyznawania stypendium. Kwestią istotną jest przy tym, aby przyjęte kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich weryfikowanych wniosków. Nie można zgodzić się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż szczegółowe zasady przyznawania punktacji za poszczególne osiągnięcia naukowe, zawarte w wytycznych Zespołu do spraw oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra za znaczące osiągnięcia, powinny być znane jeszcze przed terminem składania wniosków o przyznanie stypendium. Rodzaje osiągnięć i sposób ich dokumentowania został określony w rozdziale 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców, a zatem były one powszechnie znane w dacie sporządzania wniosków o przyznanie stypendiów. Ponadto wniosek jest dokumentem sformalizowanym i zawiera szczegółowe objaśnienia, jakie osiągnięcia i dokonania naukowe podlegają ocenie przez Ministra. Wobec tego późniejsze określenie zasad punktacji poszczególnych osiągnięć naukowych nie mogło mieć wpływu na zgłoszenie we wniosku, bądź nie, określonych osiągnięć naukowych. Następcze określenie zasad oceny poszczególnych osiągnięć, punktujących wagę i doniosłość tych dokonań, musiało nastąpić dopiero po ustaleniu ilości złożonych wniosków w zestawieniu z przeznaczonymi środkami finansowymi na stypendia. Ilość wniosków znacznie przekraczająca liczbę przyznawanych stypendiów wymusza konieczność porównywania dorobku naukowego poszczególnych kandydatów. Nie stanowi to jednak o nierównym traktowaniu stron postępowania, skoro wytyczne zawierały szczegółowe, jednakowe dla wszystkich uczestników, zasady przyznawania punktacji. Zasadny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej ujęty w punkcie 1) d. Organ wypełnił obowiązek dokonania oceny wniosków wedle jednakowych, możliwie maksymalnie zobiektywizowanych i wiadomych dla stron postępowania kryteriów, bowiem do ich oceny, zarządzeniem z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie powołania Zespołu doradczego do oceny wniosków o przyznanie stypendium ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców (Dz. Urz. MNiSW poz. 59), powołał Zespół ekspercki. Podstawę ku temu stanowił art. 341 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym. Uchwałą Nr 3 z dnia 5 listopada 2019 r. Zespół doradczy do oceny wniosków o przyznanie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców uchwalił wytyczne dotyczące sposobu oceny wniosków o przyznanie stypendiów Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego dla studentów na rok akademicki 2019/2020. Uchwała ta zawiera wskazówki dla ekspertów dotyczące uznawania określonych osiągnięć za wybitne, mające na celu zagwarantowanie, aby oceny przygotowane przez poszczególnych członków Zespołu były dokonane według jednolitych zasad. Wytyczne te ukazały się na stronie internetowej urzędu Ministra. W orzecznictwie przyjmuje się, iż uchwała Zespołu eksperckiego nie wprowadza żadnych zmian w określonych przepisami prawa powszechnie obowiązującego przesłankach warunkujących przyznanie stypendium ministra za wybitne osiągnięcia, a jedynie przypisuje im jednakowe wagi, co jest niezbędne dla ujednolicenia wewnętrznego trybu postępowania Zespołu w celu zapewnienia możliwości ustalenia rankingu wniosków uszeregowanego według największej liczby punktów, który będzie oparty na jednolitej punktacji poszczególnych rodzajów osiągnięć naukowych, a zatem będzie porównywalny. Nie można zatem uznać przepisów tej uchwały jako współtworzących podstawę prawną decyzji administracyjnych w sprawach przyznania stypendium ministra za wybitne osiągnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 2 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 565/14). Należy też podnieść, że nie ma sprzeczności pomiędzy rozporządzeniem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców a analizowaną uchwałą. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika bowiem, że za znaczące osiągnięcia naukowe studenta uważa się uzyskanie nagrody indywidualnej lub znaczący udział w powstaniu osiągnięcia, za które uzyskano nagrodę zespołową w konkursie o wysokim prestiżu i o zasięgu międzynarodowym, w którym uczestniczyli studenci uczelni co najmniej z pięciu państw, z wyłączeniem konkursów organizowanych w ramach międzynarodowych konferencji naukowych. Tego rodzaju osiągnięcie jest wymienione w punkcie 5 uchwały z uszczegółowieniem, że przy ocenie tego osiągnięcia nie uwzględnia się nagród w konkurencjach cząstkowych konkursu składających się na klasyfikację generalną. Powyższy zapis stanowi uszczegółowienie, a nie modyfikację zapisu rozporządzenia. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w punktach 1 a) – c) oraz 2 a) są zatem uzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, co pozwala na podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Zespół dwukrotnie analizował przedstawione we wniosku o przyznanie stypendium osiągnięcia, bazując na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Zapewniono, aby ponowna ocena wniosku została dokonana przez innego eksperta niż w uprzednim postępowaniu. Wniosek o przyznanie stypendium był oceniany przez Zespół metodą punktową w ramach poszczególnych dziedzin reprezentowanych przez ekspertów z danej dziedziny. Przy ocenie danego osiągnięcia członkowie Zespołu kierowali się kryteriami określonymi w § 10 ust. 2 pkt 1 lit. d rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 1 kwietnia 2019 r. w sprawie stypendiów ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego i nauki dla studentów i wybitnych młodych naukowców. Ocena wniosków miała charakter porównawczy. Zespół oceniał dany wniosek na tle wniosków innych studentów w ramach danej dziedziny. W wyniku ponownej oceny wniosku P. P. ostatecznie liczba przyznanych punktów, w stosunku do pierwszej oceny, nie uległa zmianie. Wyjaśniono przy tym, że zgodnie z wytycznymi jedynie nagrody w klasyfikacji generalnej mogły być punktowane. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia 29 czerwca 2020 r. "przyznanie dodatkowych punktów za poszczególne konkurencje składające się na klasyfikację generalną znacząco wpłynęłoby na zwiększenie punktacji i niejako wypaczenie punktacji za udział tylko w jednym konkursie". Przedmiotem kontroli nie jest weryfikacja badanej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności. Subiektywna ocena strony co do wagi jej osiągnięć naukowych w danej dyscyplinie naukowej nie oznacza, że ocena organu w tym zakresie nie jest właściwa. W sprawach, w których decyzje wydawane są w ramach uznania administracyjnego, Sąd uprawniony jest do kontrolowania prawidłowości zastosowanych procedur, a także do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ nie naruszył prawa procesowego w stopniu dającym podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zaś zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, a ponieważ sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, orzeczono na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.