I GSK 269/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 96/20 w sprawie ze skarg M.W. na decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia 10 grudnia 2019 r.: - nr [...] - nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odwołania od decyzji o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej oraz płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Rz 96/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi M.W. (dalej powoływany także jako skarżący) na dwie decyzje Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej powoływany jako Dyrektor POR ARiMR, organ odwoławczy) z dnia 10 grudnia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz umorzenia postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Z akt sprawy wynika, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie przyznał skarżącemu decyzją z 23 czerwca 2016 r. płatność rolnośrodowiskową na 2015 r. oraz decyzją 13 czerwca 2016 r. płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, w pomniejszonej wysokości. W złożonych odwołaniach od tychże decyzji, pełnomocnik skarżącego zawarł wnioski o zawieszenie niniejszych postępowań ze względu na toczące się postępowanie w sprawie o ochronę posiadania, zawisłej przed Sądem Rejonowym w G. I Wydział Cywilny, z powództwa M.W. przeciwko W.W. - syndykowi masy upadłości "P." Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, pod sygn. akt [...]. Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie postanowieniami z dnia 13 września 2016 r. zawiesił postępowania odwoławcze w obu sprawach czyli dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej oraz przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wskazując w podstawie prawnej art. 98 § 1 k.p.a. i podkreślając, że zawieszenie następuje na wniosek skarżącego. Jednocześnie organ pouczył skarżącego o treści art. 98 § 2 k.p.a. i skutkach niepodjęcia zawieszonych postępowań w terminie 3 lat od daty zawieszenia. Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie decyzjami z dnia 10 grudnia 2019 r. umorzył postępowania w przedmiocie odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie z dnia 23 czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013 na rok 2015 oraz z dnia 13 czerwca 2016 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. z uwagi na niezłożenie w terminie 3 lat wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań. Wskazując na przyjętą w orzecznictwie interpretację art. 98 § 2 k.p.a. organ odwoławczy przyjął, że strona dokonała skutecznego wycofania odwołań, co czyni postępowania odwoławcze bezprzedmiotowymi, a co za tym idzie organ zobligowany jest do umorzenia postępowań odwoławczych na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Rzeszowie oddając skargi skarżącego na obie decyzje, podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ, wskazując że okolicznością niesporną jest, że skarżący nie wystąpił z wnioskiem o podjęcie przedmiotowych postępowań w okresie trzech lat od dnia ich zawieszenia. Podkreślił, że z treści postanowień z dnia 13 września 2016 r. wynika, że pouczono stronę o treści art. 98 § 2 k.p.a. i o skutkach uchybienia przez stronę złożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań. Oznacza to, że skarżący miał świadomość skutków prawnych płynących z powyższej regulacji, a skoro nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonych postępowań należało przyjąć, że wniosek wszczynający postępowanie został wycofany a w konsekwencji, że zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Zdaniem sądu pierwszej instancji, wbrew oczekiwaniom pełnomocnika skarżącego nie można przyjąć, że w okolicznościach przedmiotowych spraw Dyrektor POR ARiMR w Rzeszowie powinien podjąć z urzędu zawieszone postępowania stosownie do art. 97 § 2 k.p.a., z uwagi na artykułowaną w skardze okoliczność ustąpienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowań z urzędu. Dlatego też wskazywane przez pełnomocnika okoliczności dotyczące płatności za 2016 i 2017 r. i odmiennego procedowania przez organ nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości umorzeń postępowań w sprawach za 2015 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości. Wskazując art. 174 pkt 1) oraz pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tj.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę Sądu I instancji w zakresie rozpoznania sprawy i wydania przez Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie decyzji nr [...] z dnia 10 grudnia 2019 r. oraz decyzji nr [...] z dnia 10 grudnia 2019 r., w wyniku nieuprawnionego przyjęcia przez Sąd I instancji, że, w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowań z uwagi na zgodny wniosek stron na podstawie art. 98 § 1 k.p.a." (str. 6 uzasadnienia wyroku) pomimo tego, iż w zaskarżonych decyzjach Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Rzeszowie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, szczegółowo wskazanych i uzasadnionych w skargach na wyżej wymienione decyzje, wskazując jednocześnie, że ww. uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji; stwierdzenie, że ww. decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżący wniósł również o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.; żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Skarga kasacyjna, mimo iż została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuca jedynie naruszenie przepisów postępowania – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę zaskarżonych do sądu pierwszej instancji decyzji Dyrektora POR ARiMR w Rzeszowie w wyniku nieuprawionego przyjęcia, że postępowania odwoławcze zostały zawieszone na zgodny wniosek stron. Powyższy zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. są tzw. przepisami wynikowymi, regulują sposób rozstrzygnięcia i bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, zarzuty te nie są trafne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2023 r. sygn. akt III OSK 497/23, wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. sygn. akt I GSK 254/19, wyrok NSA z 20 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 4166/21 – te i inne orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepis określający samo rozstrzygnięcie (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009, s. 240 i powołane tam orzecznictwo). W powyższym zarzucie autor skargi kasacyjnej nie zarzucił wprost naruszenia żadnych przepisów procesowego prawa administracyjnego, jedynie wskazał, że nieprawidłowym było przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy miało miejsce zawieszenie postępowań z uwagi na zgodny wniosek stron na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. Z taką argumentacją autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić. W ramach realizowanej sądowoadministracyjnej kontroli instancyjnej należy przypomnieć, że zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Jednocześnie, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane (art. 98 § 2 k.p.a.). Termin przewidziany w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem prawa materialnego, terminem nieprzywracalnym, liczonym od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania. Określony bowiem w treści art. 98 § 2 k.p.a. termin jest terminem prekluzyjnym, a więc takim, który nie może zostać przywrócony niezależnie od przyczyn jego uchybienia, jakakolwiek czynność procesowa podjęta po upływie takiego terminu nie wywołuje żadnych skutków procesowych (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2022, s. 643-647). Prekluzyjny charakter omawianego terminu oznacza, że nie jest możliwe jego przywrócenie i to niezależnie od przyczyn, które spowodowały, że strona terminu nie dochowała. Zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy przekroczenie trzyletniego terminu powoduje uznanie żądania wszczęcia postępowania za wycofane. Termin ten wyznacza granice dopuszczalności kształtowania uprawnień lub obowiązków w sferze prawa materialnego. Strona nie jest zobligowana do dokonania jakiejkolwiek czynności procesowej w tym terminie. Jego upływ wiąże się z fikcją prawną wycofania żądania wszczęcia postępowania i wywołuje skutki dla ukształtowania relacji materialnoprawnej, gdyż strona nie uzyska rozstrzygnięcia konkretyzującego jej prawa i obowiązki we wszczętym już postępowaniu, w którym pierwotnie zamierzała taki akt uzyskać (zob. np.: wyroki NSA: z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2024/14, z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1692/14, z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2166/15 czy z 17 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 2265/17). Omawiany przepis wyznacza granicę czasową zawieszenia postępowania na zgodny wniosek stron, po przekroczeniu której gaśnie możliwość uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia co do praw lub obowiązków w tym postępowaniu i w związku z tym upada podstawa do jego kontynuowania. Z powołanych względów przepis ten powinien być wąsko interpretowany - tak by nie doszło do sytuacji, w której postępowanie zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia jest kontynuowane, pomimo że ustawodawca nie dopuścił takiej możliwości (zob. wyrok NSA z 29 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 1872/18). Z istoty zawieszenia postępowania na wniosek strony wynika, że również jego podjęcie pozostawione zostało wyłącznie woli strony, a ustawodawca wprowadził tu jedynie ograniczenie czasowe. Dla skuteczności podjęcia postępowania niezbędne jest bowiem zwrócenie się do organu z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania w terminie trzech lat od daty zawieszenia postępowania. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że w powyższym terminie nie wpłynął wniosek skarżącego o podjęcie zawieszonych postępowań. Wobec powyższego organ odwoławczy był zobowiązany do umorzenia postępowań odwoławczych, wszczętych na wniosek skarżącego. Uznanie bowiem żądania wszczęcia postępowania odwoławczego za wycofane czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. Zgodzić się należy z sądem pierwszej instancji, że przepis art. 98 § 2 k.p.a. przewiduje fikcję prawną, polegającą na uznaniu żądania wszczęcia postępowania za wycofane z mocy prawa na skutek upływu terminu. Postępowanie nie może bowiem toczyć się w sytuacji, gdy w trakcie postępowania strona wycofa żądanie wszczęcia postępowania, jeżeli to postępowanie może być prowadzone wyłącznie na jej wniosek. Skutek ten występuje również, gdy formalnie brak jest takiego działania strony, lecz przepis prawa, czyli art. 98 § 2 k.p.a. nakazuje uznanie wniosku wszczynającego postępowanie za wycofany. Zatem, gdy strona na skutek niezłożenia w ustawowym terminie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rezygnuje z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści, postępowanie staje się bezprzedmiotowe, co z kolei skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 26 września 2001 r., sygn. akt V SA 381/01, z dnia 14 lipca 2011, sygn. akt I OSK 1180/11; z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 2024/14; z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1025/15; z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3230/15). Powyższej oceny nie może zmienić podnoszona w skardze do sądu jak i skardze kasacyjnej kwestia, że w istocie zawieszenie postępowań w sprawach nie nastąpiło na wniosek skarżącego ale z urzędu, na podstawie - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Powyższe stanowisko nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy - w postanowieniach z dnia 13 września 2016 r. wyraźnie wskazano, że zawieszenie postępowań odwoławczych następuje na wniosek skarżącego i na podstawie art. 98 § 1 k.p.a., ponadto skarżący został pouczony o treści art. 98 § 2 k.p.a. Występowanie w obu sprawach zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest jedynie subiektywnym odczuciem skarżącego, bowiem na żadnym etapie sprawy organ nie potraktował wskazanych przez skarżącego okoliczności jako obowiązku zawieszenia postępowania z urzędu. Nadmienić jedynie należy, że w postawionych zarzutach kasacyjnych skarżący nie zarzucił naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.