III OSK 4943/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.W. i A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 43/20 w sprawie ze skarg T.W. i A.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 25 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi T.W. i A.W. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 28 października 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 16 listopada 2018 r. Wójt Gminy [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia w postaci budowy zbiornika retencyjnego w miejscowości [...] na cieku [...], gmina [...]. Postanowienie zostało wydane na skutek wniosku Gminy [...] z 20 października 2016 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednocześnie organ I instancji określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zażalenie na to postanowienie wnieśli skarżący. Zaskarżonym postanowieniem z 28 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W Rzeszowie uchyliło w całości postanowienie Wójta Gminy [...] z 16 listopada 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i umorzyło postępowanie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 63 ust. 1 i art. 65 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081, dalej: ustawa środowiskowa). W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na wydany w sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2018 r. II SA/Rz 368/19. Skarżący wnieśli skargi na postanowienie z 28 października 2019 r. Oddalając skargi Sąd I instancji wskazał, że we wniosku z 20 października 2016 r. Gmina [...] wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zbiornika retencyjnego w miejscowości [...] na cieku [...]. Przeprowadzone w oparciu o ten wniosek postępowanie zakończyło się wydaniem przez Wójta Gminy [...] postanowienia z 29 grudnia 2016 r., w którym organ ten stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, określając jednocześnie zakres raportu. Postanowieniem z 19 kwietnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie uchyliło postanowienie z 29 grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie z 19 kwietnia 2017 r. wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 578/17. Wydanym w dalszej kolejności postanowieniem z 26 października 2017 r. Wójt Gminy [...] ponownie stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie z 26 października 2017 r. postanowieniem z 18 grudnia 2017 r. Skarga na postanowienie z 18 grudnia 2017 r. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 17 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 257/18. Sąd I instancji wyjaśnił, że wcześniej w piśmie z 8 lutego 2018 r. Wójt Gminy [...] wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie o wydanie opinii, czy przedsięwzięcie w postaci budowy zbiornika retencyjnego w miejscowości [...] na cieku [...] wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia ewentualnego zakresu raportu o takim oddziaływaniu. W piśmie tym organ I instancji powołał się na art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej w związku z art. 545 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne). Przepis art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej został dodany do ustawy środowiskowej na postawie art. 509 pkt 4 lit. a) Prawa wodnego. Przepis ten wprowadził konieczność poprzedzenia wydania postanowienia z art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy środowiskowej opinią organu właściwego do wydania oceny wodnoprawnej. Postanowieniem z 21 lutego 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie stwierdził, że dla przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, jak też uzgodnił zakres raportu o oddziaływaniu tego przedsięwzięcia na środowisko (art. 64 ust. 1c ustawy środowiskowej). W wyroku w sprawie II SA/Rz 368/19 Sąd I instancji orzekł, że wydanie postanowienia z 21 lutego 2018 r. było nieprawidłowe i wynikało z niewłaściwego zastosowania normy intertemporalnej z art. 545 ust. 1 Prawa wodnego. Oznacza to, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r. rozstrzygnęło ostatecznie i prawomocnie sprawę obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, którego dotyczy sprawa. Wejście w życie art. 509 Prawa wodnego, nowelizującego ustawę środowiskową, nie spowodowało powstania w sensie materialnoprawnym nowej sprawy, o której stanowi art. 63 ustawy środowiskowej. Ponownie rozpoznając sprawę zaskarżonym postanowieniem z 28 października 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie dokonało analizy stanu faktycznego sprawy i uznało, że sprawa ta została już rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r., co uzasadniało uchylenie postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, zgodnie z wytycznymi z wyroku w sprawie II SA/Rz 368/19. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w tym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyjaśniający w dostatecznym stopniu przyjętych przesłanek oraz bez odniesienia się merytorycznego do rozpatrywanej skargi. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w sposób oczywisty i istotny naruszało przepisy postępowania administracyjnego w zakresie zasady przekonywania przez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający jego kontrolę oraz zapoznanie się z "motywami oraz podstawami rozstrzygnięcia przez stronę". Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 25 listopada 2020 r. i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczyli, że nie wnoszą o przeprowadzenie rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie wyroku powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Skarżący kwestionują w istocie uzasadnienie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia, wskazując, że jest ono dla nich niezrozumiałe i nie wyjaśnia kluczowych kwestii w sprawie. Należy jednak podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie zaskarżone do tego sądu postanowienie. Natomiast w tej sprawie Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy przebiegu postępowania oraz zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 28 października 2019 r. Z oceny tej wynika, że sprawa ta została już rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r., co uzasadniało uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania, zgodnie z wytycznymi z wyroku w sprawie II SA/Rz 368/19. Okoliczność, że skarżący tej oceny nie podzielają, nie oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest nieprawidłowy, uwzględniając, że skarżący nie wykazali, że uchybienia organu, których w ich ocenie nie dostrzegł Sąd I instancji, miały jakiekolwiek wpływ na wynik sprawy. Brak było zatem podstaw do przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia zostało wydane z naruszeniem zasady przekonywania z art. 11 k.p.a. oraz, że zostało uzasadnione z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Nie można również podzielić zarzutu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ stan faktyczny sprawy nie budził w istocie wątpliwości, natomiast konieczna była analiza przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie postanowienia organu I instancji z 16 listopada 2018 r. w kontekście tożsamości sprawy administracyjnej załatwionej już postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 18 grudnia 2017 r. Ocena w tym zakresie została przeprowadzona zgodnie z wytycznymi wynikającymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w sprawie II SA/Rz 368/19 i stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest również prawidłowe, szczególnie uwzględniając, że uwzględnia kompleksową analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w tym zmian przepisów, do których doszło w toku postępowania wszczętego wnioskiem Gminy [...] z 20 października 2016 r. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.