III OW 46/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Starosty Żagańskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą Żagańskim a Marszałkiem Województwa Lubuskiego w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Lubuskiego jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Starosta Żagański wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Lubuskiego poprzez wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku E. P., prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą: "[...]" E. P. w S., o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z 17 czerwca 2024 r. wyżej wymieniona złożyła do Marszałka Województwa Lubuskiego wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Pismem z 27 czerwca 2024 r. Marszałek, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Staroście ww. wniosek. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotem działalności wnioskodawczyni jest proces polegający na ręcznym sortowaniu odpadów odzieży i tekstyliów. W procesie wykorzystywane będą stoły sortownicze, pojemniki dedykowane dla poszczególnych grup asortymentowych, stojaki oraz prasy do belowania. Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przetwarzaniem odpadów "poza instalacjami lub urządzeniami". Z uwagi na powyższe organem właściwym do załatwienia przedmiotowej sprawy, na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej: "ustawa o odpadach"), jest Starosta Żagański. Starosta wskazał, że uprzednio wnioskodawczyni złożyła do Starosty Żagańskiego wniosek o zmianę ówcześnie obowiązującej decyzji na przetwarzanie odpadów w instalacji z 9 października 2014 r., zmienionej decyzją Starosty Żagańskiego z 13 sierpnia 2018 r., w celu jej dostosowania do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 z późn. zm), która weszła w życie w dniu 5 września 2018 r. Zmianie uległo również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: "rozporządzenie"). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10t na dobę. Wskutek powyższego, ze względu na to, że instalacja do przetwarzania odpadów wnioskodawczyni, mogła przyjmować odpady w ilości ponad 10t na dobę, Starosta Żagański 30 marca 2020 r. przekazał ww. sprawę zgodnie z właściwością do rozpoznania przez Marszałka Województwa Lubuskiego. Organ zmienił pozwolenie na przetwarzanie odpadów decyzją znak: DŚ.III.7244.3.63.2020 z 28 czerwca 2021 r. Na tym etapie Marszałek Województwa Lubuskiego uważał, że odpady są przetwarzane przez wnioskodawczynię w "instalacji". Obecnie, pomimo braku zmiany technologii przetwarzania, uważa, iż przetwarzanie odbywa się "poza instalacjami lub urządzeniami". Starosta wskazał, że zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 ze zm.; dalej: "p.o.ś") marszałek województwa jest właściwy w sprawach przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana "instalacja", która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednocześnie, zgodnie z 41 ust. 1 ust. 2, ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organem właściwym jest marszałek województwa. Natomiast starosta - w pozostałych przypadkach. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy oraz fakt, że oba organy uznają się za niewłaściwe w sprawie, przez co powstał negatywny spór o właściwość, Starosta wniósł jak na wstępie. W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Lubuskiego wniósł o wskazanie Starosty Żagańskiego jako organu właściwego w sprawie. Wskazał, że przedmiotem działalności wnioskodawczyni jest proces polegający na ręcznym sortowaniu odpadów odzieży i tekstyliów, a w procesie prowadzonym w hali sortowni wykorzystywane będą stoły sortownicze, pojemniki dedykowane dla poszczególnych grup asortymentowych, stojaki oraz prasy do belowania (belowanie w celu zmniejszenia objętości dla zoptymalizowania transportu). W ocenie organu przedsięwzięcie objęte wnioskiem E. P. nie stanowi instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.o.ś. i nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że niniejsza sprawa jest bardzo zbliżona pod względem faktycznym i prawnym do sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2024 r., III OW 9/24, miedzy tymi samymi stronami. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowy wniosek w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie wystąpił tzw. spór negatywny, albowiem zarówno Starosta Żagański, jak i Marszałek Województwa Lubuskiego uważają, że nie są właściwi do rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 lit. a ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, odpadów inne niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.) zaliczane są do przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko. Wniosek złożony w przedmiotowej sprawie dotyczy instalacji mogącej przetwarzać odpady w ilości 10 700 Mg rocznie, a więc w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę (dokładnie 41,15 Mg), a zatem zaliczanej do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Okoliczność ta wynika wprost z wniosku E. P. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 lit. a ustawy o odpadach organem właściwym w takiej sprawie jest marszałek województwa. W ocenie NSA fakt, czy przetwarzanie odpadów będzie odbywać się w czy też poza instalacją, nie ma wpływu na właściwość organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Skoro takie przetwarzanie odpadów jest prawem dopuszczalne to należy jedynie zbadać czy spełnione są warunki takiego przetwarzania. W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miało ustalenie, czy przedsięwzięcie (a nie instalacja), którego wniosek dotyczy jest przedsięwzięciem z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach, co zostało powyżej wykazane. W tym miejscu wskazać również należy, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania, a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1090, nr 2-3, poz. 47 oraz postanowienia NSA z 7 grudnia 2021 r., III OW 31/21, LEX nr 3281979 oraz z 18 maja 2021 r., III OW 39/21, LEX nr 3119369). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko wnioskodawczyni, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a stosowny wniosek skierowała do Marszałka Województwa Lubuskiego. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą, co do zasady kwestię właściwości rzeczowej. Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Lubuskiego jako organ właściwy w sprawie.