I SA/Sz 552/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka Sędzia WSA Elżbieta Woźniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Furtak-Biernat po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi R. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Miasta i Gminy P. oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda działając na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) stwierdził nieważność § 1 ust. 4 i ust. 5 oraz § 2 uchwały Nr XI.123.2020 Rady Miejskiej w P. z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Miasta i Gminy P.. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rada Miejska w P. podjęła w dniu 12 maja 2020 r. uchwałę nr XI.123.2020 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Miasta i Gminy P.. Jako podstawę prawną uchwały wskazała na przepis art.18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713) art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 712, z późn. zm.) oraz art. 2 ust.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz.1473 z późn.zm.). W § 1 uchwaliła stawki (brutto) za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie Miasta i Gminy P.: opłaty za miejsce na cmentarzu (ust.1), rezerwacja miejsca na cmentarzu na 20 lat (ust. 2), opłaty za miejsce pod grób murowany za 20 lat (ust .3). W § 1 ust. 4 uchwały ustalono opłatę za korzystanie z wody (pobieraną przy pogrzebie za okres 20 lat) stanowiąc: wpłata jednorazowa stanowiąca równowartość ceny 1,0 m3 wody, wg aktualnej taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zatwierdzonej decyzją Dyrektora RZGW PGW [...] w S., naliczona za każdy rok wnoszonej opłaty za miejsce lub ponowną rezerwację miejsca po 20 latach. W § 1 ust. 5 uchwały ustalono opłatę za wywóz odpadów (pobieraną przy pogrzebie za okres 20 lat) stanowiąc: wpłata jednorazowa stanowiąca równowartość stawki za wywóz 0,18 m3 odpadów komunalnych wg obowiązujących stawek uchwalonych uchwałą Rady Miejskiej, naliczana za każdy rok wnoszonej opłaty za miejsce lub ponowną rezerwację miejsca po 20 latach. W § 2 uregulowano ponowną rezerwację miejsca po upływie 20 lat, stanowiąc że: w przypadku dokonywania ponownej rezerwacji miejsca po 20 latach nie określa się długości okresu, na który dokonuje się rezerwacji (ust.1). Opłatę nalicza się proporcjonalnie do długości okresu dokonanej rezerwacji, stosując do naliczeń stawki określone dla rezerwacji na okres pierwszych 20 lat (ust.2). Pismem z dnia [...] r. zawiadomiono Radę Miejską w P. o wszczęciu postępowania nadzorczego w odniesieniu do ww. uchwały, wskazując jednocześnie, które zapisy uchwały budzą wątpliwości co do ich legalności. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Wojewoda stwierdził nieważność § 1 ust. 4 i ust. 5 oraz § 2 uchwały Nr XI.123.2020 Rady Miejskiej w P. z dnia 12 maja 2020 r. W uzasadnieniu wskazał, że Rada Miejska w P. wywiodła kompetencję do określenia stawek opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych, w tym ustalenia wysokości opłaty za korzystanie z wody (§ 1 ust.4) oraz wysokości opłaty za wywóz odpadów (§ 1 ust. 5) z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, jednakże takie działanie nie znajduje umocowania w powołanych unormowaniach. Organ nadzoru wyjaśnił, że organ stanowiący gminy posiada ogólne uprawnienie do określenia wysokości cen i opłat za korzystanie z gminnych obiektów użyteczności publicznej przy czym, co istotne, stopień swobody w tym zakresie jest ograniczony przez przepisy szczególne, jakie niewątpliwie zawiera w stosunku do ustawy o gospodarce komunalnej - ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ nadzoru wyraził pogląd, że organ gminy może ustalić wysokość tylko tych opłat, które związane są z pochowaniem zwłok, a nie jakichkolwiek opłat związanych z prowadzeniem cmentarza. W związku z tym, ustalenie przez Radę Miejską w P. wysokości opłaty za wodę oraz wywóz odpadów organ nadzoru uznał za nieuzasadnione i nieprawidłowe. Organ nadzoru analogicznie ocenił postanowienie zamieszczone w § 2 ust. 2 uchwały Nr XI.123.2020. Wskazał, że treść tej regulacji nie uwzględnia zastrzeżenia wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Ustawodawca w powołanym przepisie ustawy przesądził jednoznacznie, że po pierwsze - jest możliwe użycie grobu murowanego przeznaczonego do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby przed upływem 20 lat oraz grobu do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok, po drugie - co ma znaczenie w przedmiotowej sprawie - uprawnieni do ww. grobów nie tylko nie muszą, po upływie 20 lat, przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I CSK 66/10). Wobec zatem wykazania, że § 1 ust. 4 i ust. 5 oraz § 2 uchwały XI.123.2020 Rady Miejskiej w P. w sposób istotny naruszają przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, w szczególności art. 7 ust. 2 i ust. 3, Wojewoda uznał, stwierdzenie ich nieważności za konieczne i w pełni uzasadnione. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skardze na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., Rada Miejska w P. reprezentowana przez Burmistrza P. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła: - naruszenie art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, - naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący gminy do podjęcia aktu prawa miejscowego wprowadzającego opłaty za korzystanie z cmentarzy komunalnych. Umocowanie do wydania w określonym w art. 4 ust. 1 pkt 2 przedmiocie jest ograniczone regulacją w przepisach szczególnych. Skarżąca na wsparcie swojej argumentacji powołała się na orzecznictwo sądowe. Zdaniem skarżącej, podobnie ma się sprawa ustalenia proporcjonalnej opłaty pobieranej przy ponownej rezerwacji grobu. Przepis art. 7 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych odnosi się jedynie do kwestii ponownego użycia grobu, nie odnosi się natomiast do kwestii pobierania ponownej opłaty po upływie tego okresu czasu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Rozpoznawana skarga została wniesiona na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz.713) stosownie do którego rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem. Z powyższego przepisu wynika zatem nie tylko możliwość wniesienia przez organ gminy skargi do sądu administracyjnego, lecz także przepis ten określa kryterium w oparciu o które dokonywana jest sądowoadministacyjna kontrola rozstrzygnięcia organu nadzorczego – jako kryterium zgodności z prawem. Innymi słowy skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze może być uwzględniona jedynie w sytuacji uznania przez sąd, że rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest zgodne z prawem. Podstawę prawnoprocesową wydanego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem także kontrola organu nadzorczego odbywa się w oparciu o spełnienie przez uchwałę organu gminy kryterium zgodności z prawem. Swoją kompetencję do ustalenia stawek za korzystnie z cmentarzy komunalnych, jak wynika z podstawy prawnej uchwały z dnia 12 maja 2020 r. Nr XI.123.2020, Rada Miejska w P. wywiodła z art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z tym przepisem utrzymanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony oraz z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgonie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje, iż uprawnienie do ustalenia cen i opłat za korzystanie z cmentarzy komunalnych oraz za usługi o charakterze użyteczności publicznej, wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Odmiennie bowiem aniżeli w sprawie, IV SA/Gl 54/16, której uzasadnienie stało się znaczącą częścią skargi, powyższe uprawnienie nie było w rozpoznawanej sprawie kwestionowane. Jednak, jak słusznie zauważył organ nadzoru działalność prawodawcza organów samorządu terytorialnego w tym zakresie nie być zupełnie dowolna, przeciwnie, musi pozostawać w ścisłym związku z celem, dla którego zakładany jest obiekt użyteczności publicznej, jakim jest cmentarz. Cmentarz z zasady jest zakładany i prowadzony w celu chowania na nim zwłok. W konsekwencji zatem opłaty związane z korzystaniem z cmentarzy, jak też z usługami świadczonymi na ich terenie, powinny dotyczyć tej właśnie czynności - chowania zwłok, bądź pozostawać w ścisłym związku z tymi czynnościami, podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1022/10 oraz WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 212/13. Podkreślić należy, że z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie wynika uprawnienie rady gminy do ustalania opłat za wszelkie czynności mogące zostać zakwalifikowane jako wynikające z zarządzania (administrowania) gminnym miejscem użyteczności publicznej jakim jest cmentarz komunalny. Uprawnienie to bowiem ograniczone jest do opłaty za usługi komunalne związane z korzystaniem z miejsca pochówku, a więc określonego w umowie miejsca do grobu. Opłata z tego tytułu powinna być zatem tak skalkulowana, aby obejmowała zarówno miejsce (co do wielkości) pod określony rodzaj grobu, jak i koszty ponoszone przez administratora w związku z jego utrzymaniem jako części składowej cmentarza komunalnego (np. wywóz śmieci, pobór wody). Natomiast przyjęcie stanowiska takiego, jakie jest prezentowane w skardze, mogłoby prowadzić do obciążania korzystających z cmentarza otwartym katalogiem kolejnych kosztów, jakie są związane z utrzymaniem cmentarza np. remontami ogrodzenia, utrzymaniem nasadzeń, czy koszeniem trawy, a nie pozostają w związku z chowaniem zwłok. Zgodzić się zatem należało z organem nadzorczym co do tego, że ustalenie opłat za korzystanie z wody na terenie cmentarza oraz wywóz odpadów jest - w kontekście ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i ustawy o gospodarce komunalnej - nieuzasadnione i pozbawione podstaw prawnych. Wskazać także należy, że ustalenie w stosunku do korzystających z cmentarza obowiązku poniesienia we wskazanej wysokości opłaty za wywóz odpadów pozostaje także w sprzeczności z unormowaniami zamieszczonymi w ustawie z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), której art. 5 ust. 1 stanowi, że to właściciel nieruchomości utrzymuje czystość i porządek na swoim terenie, natomiast z art. 3 ust. 2 tej ustawy wynika, że właściciel wyposaża nieruchomość w pojemniki na odpady, zbiera odpady, a następnie się ich pozbywa. Zatem to Gmina P., do której należy cmentarz komunalny, ponosi koszty utrzymania czystości i porządku na jego terenie. Natomiast w odniesieniu opłaty za korzystanie z wody, wskazać należy, że kwestie te reguluje ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2019 poz. 1437 ze zm.), akt ten wskazuje kto i na jakiej podstawie ponosi opłatę za wodę. Z ustawy tej nie wynika możliwość obciążania opłatami za wodę korzystających z gminnych obiektów takich jak cmentarze, osób, które nie są odbiorcami usług w jej rozumieniu. W ocenie sądu opłata jaką Rada Miejska ustaliła w § 1 pkt 1 do 3 zaskarżonej uchwały, powinna być skalkulowana w taki sposób aby uwzględniała także konieczność ponoszenia przez gminę kosztów dostarczenia wody i wywozu odpadów z cmentarza. Organ nadzorczy uznał za niezgodną z prawem zaskarżoną uchwałę także w § 2, dotyczącym ponownej rezerwacji miejsca po upływie 20 lat. Rozpoczynając rozważania w tej kwestii przytoczyć należy treść § 2 zaskarżonej uchwały: - ust. 1, "W przypadku dokonywania ponownej rezerwacji miejsca po 20 latach nie określa się długości okresu, na który dokonuje się rezerwacji", - ust 2, "Opłatę nalicza się proporcjonalnie do długości okresu dokonanej rezerwacji, stosując do naliczeń stawki określone dla rezerwacji na okres pierwszych 20 lat". Zatem przepis § 2 uchwały w całości odnosi się do okresu, jaki następuje po upływie pierwszych 20 lat rezerwacji miejsca grzebalnego. Przy ocenie zgodności z prawem tego uregulowania należy mieć na uwadze treść art 7 ust 1 i ust 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, zgodnie z którym : "ust. 1. Grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. 2. Po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione." W przepisie tym zatem wprowadzona została zasada możliwości ponownego użycia grobu dopiero po upływie 20 lat z tym, że po upływie lat 20 ponowne użycie grobu do chowania nie może nastąpić, jeżeli jakakolwiek osoba zgłosi zastrzeżenie przeciw temu i uiści opłatę, przewidzianą za pochowanie zwłok. Zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione. Powyższe oznacza w istocie, że przy pochowaniu zwłok osoba uprawniona do ich pochówku uiszcza opłatę i otrzymuje gwarancję, że miejsce, w którym dokonano pochówku, nie będzie ponownie użyte przez okres 20 lat. Po tym okresie, ponowne użycie grobu także nie może nastąpić, jeśli ktokolwiek się temu sprzeciwi, a jednocześnie wraz z zamanifestowaniem tego sprzeciwu uiści opłatę przewidzianą za pochowanie zwłok. Przy spełnieniu łącznie tych dwóch warunków przez okres kolejnych 20 lat nie jest możliwe ponowne użycie grobu. Ustawodawca bowiem jednoznacznie wskazuje, że "zastrzeżenie to ma skutek na dalszych lat 20 i może być odnowione". Zasadnie zatem organ nadzorczy uznał za niezgodny z omawianym przepisem § 2 ust 1 zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że w przypadku dokonywania ponownej rezerwacji po 20 latach nie określa się długości okresu, na który dokonuje się rezerwacji. Z treści cytowanego powyżej art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych wynika, że ponowna rezerwacja następuje zawsze na okres 20 lat. Zasadnie także organ nadzorczy uznał za sprzeczny z art 7 ust 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały. Uchwalony przez Radę Gminy przepis stanowi bowiem, że opłatę nalicza się proporcjonalnie do długości okresu na który dokonuje się rezerwacji. Zgodnie natomiast z art. 7 ust 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych: "Przepisy ust. 1 i 2 nie mają zastosowania do chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych na pomieszczenie zwłok więcej niż jednej osoby, a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok". Oznacza to, że do grobów murowanych przeznaczonych do pochowania więcej niż jednych zwłok oraz do chowania urn nie mają zastosowania ograniczenia czasowe, dotyczące ponownego użycia grobu, a zatem członkowie rodziny uprawnieni do tego grobu nie tylko nie muszą po upływie 20 lat przedłużać tego prawa, ale także uiszczać ponownej opłaty. W takiej sytuacji zarządowi cmentarza nie przysługuje prawo dysponowania wolnymi miejscami w grobie murowanym ani przed, ani po upływie dwudziestu lat od pochowania, ani do pobierania kolejnej opłaty (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 grudnia 2010r., sygn. akt I CSK 66/10). Tym samym wprowadzenie w zaskarżonej uchwale opłaty za przedłużenie prawa do grobu murowanego (grobowca), jak słusznie wskazał organ nadzorczy, należy uznać za pozbawione podstawy prawnej, a w konsekwencji sprzeczne z cytowanymi powyżej przytoczonymi przepisami.tj. z art 7 ust 2 i 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) oddalił skargę jako niezasadną.