I OSK 1762/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 575/20 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2020 r. nr KKU-76/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skarga kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 stycznia 2021 r. oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 31 stycznia 2020 r. nr KKU-76/18 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 31 stycznia 2020 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 21 marca 2018 r nr NWXV.7532.1.244.17, stwierdzającą nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r, nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr. działki [...], o powierzchni 0,1989 ha, dla której V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w T prowadzi księgę wieczystą o nr [...] – zaskarżoną decyzję utrzymała w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komisja wskazała, że bezspornie przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa. Z akt sprawy nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz PKP, a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Faktyczne władanie mieniem przez skarżącą bądź jej poprzedników prawnych, nie stanowi z kolei negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która następuje z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. PKP nie wykazało, aby dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie. Sąd I instancji uznał, że skarga jest nieuzasadniona. Mając na uwadze znajdujące się w aktach administracyjnych dokumenty dotyczące nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją, brak tytułu prawnego dla PKP S.A. do władania tą nieruchomością w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., przy istnieniu specjalnych możliwości ustanowionych aktami prawa powszechnie obowiązującego oraz przepisami szczególnymi, Sąd I instancji uznał, że stronie skarżącej nie przysługiwał żaden prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości objętej skargą i nie miał zastosowania art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. -- Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, dalej też ustawa komunalizacja), a zatem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego są zgodne z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie wnosząc o jego uchylenie w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła także o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła: I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm., dalej jako dalej jako u.g.g.w.n.) poprzez uznanie, że wykazanie zarządu nie może odbyć się inaczej niż przy pomocy dokumentów wskazanych w tej jednostce redakcyjnej, pomimo że takie ograniczenie nie wynika z tego przepisu, 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 u.g.g.w.n. poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd albo umowa o przekazaniu nieruchomości, umowa o nabyciu, mogą stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, 3) art. 87 ust. 1 u.g.g.w.n. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, iż grunty które w dniu wejścia w życie ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, 4) art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące przyjęciem, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie występuje przesłanka negatywna komunalizacji, co umożliwia stwierdzenie, iż mienie to staje się komunalnym, pomimo iż grunt należący do przedsiębiorstwa państwowego wykonującego zadania o charakterze ogólnokrajowym został wyłączony spod komunalizacji, II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 § 1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że stanowisko Sądu I instancji zostało oparte na zaakceptowanym poglądzie uchwał I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17, tymczasem w ocenie skarżącej, zachodzą podstawy do odstąpienia od tego poglądu. W ocenie skarżącej kasacyjnie jest on wadliwy z powodu naruszenia art. 75 § 1 ab initio k.p.a., pogląd narusza także regułę lex retro non agit i opera się na nieprawidłowej interpretacji instytucji zarządu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty naruszenia prawa materialnego i zarzuty naruszenia przepisów postępowania są ze sobą powiązane, dlatego zostaną rozpatrzone łącznie. Problematyka statusu prawnego gruntów, pozostających w dniu 27 maja 1990 r. we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego Polskie Koleje Państwowe, od wielu lat stanowiła i nadal stanowi przedmiot orzecznictwa sądów administracyjnych obu instancji. W celu zaś ujednolicenia poglądów prawnych, występujących w tego rodzaju sprawach, Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16, ONSAiWSA 2017/4 poz. 59) w składzie 7 sędziów uchwałę, w której stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego przysługiwania prawa, w sposób określony w art 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), oznacza, że nieruchomość ta należała na dzień 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Dodać też trzeba, że treść przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami (...) jest jasna i nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zgodnie z jego brzmieniem, państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. W takiej więc sytuacji brak było jakichkolwiek podstaw prawnych, aby nadawać temu przepisowi inną treść, aniżeli ta, która wynika z jego literalnej wykładni. Żadna wykładnia przepisu prawa nie może bowiem prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem danego przepisu, czy też do odmowy jego zastosowania w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę. Z tego powodu, zdaniem składu orzekającego, zbędne było w tym przypadku przedstawianie składowi pełnej Izby Ogólnoadministracyjnej do rozpoznania zagadnienia prawnego związanego z rozumieniem pojęcia pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowania prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej z 1985 r., zwłaszcza, że postanowieniem z 1 kwietnia 2019 r. (sygn. akt I OPS 4/17), Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w pełnym składzie, odmówił podjęcia uchwały w przedmiocie zagadnienia, jakim była kwestia: "Czy do wykazania zarządu nieruchomością wykonywanego w dniu 27 maja 1990 r. przez państwowe jednostki organizacyjne znajduje zastosowanie katalog środków dowodowych określony w § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.". Ponadto niewątpliwie zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu, a poza tym - jako szczególna forma władania nieruchomością - może on powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Tak ustanowione prawo, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W takiej więc sytuacji ustawodawca wprowadził zasadę, że istnienia zarządu można dowodzić jedynie poprzez zastosowanie określonych jedynie środków dowodowych. Jednocześnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można było przy tym twierdzić, że w toku postępowania administracyjnego organy naruszyły § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu oraz art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., bo w postępowaniu tym ograniczono zasadę równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie było nieuzasadnione i nie wynikało wprost z przepisu ustawy, a przerzucało na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a ponadto przez wprowadzenie takiego wymogu ex post faktycznie pozbawiało stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu należy, że na podstawie delegacji ustawowej, określonej w art. 206 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Rada Ministrów wydała w dniu 10 lutego 1998 r. wspomniane wyżej rozporządzenie w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Określa ono m. in szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, a także prawa użytkowania nieruchomości przez spółdzielnie, związki spółdzielcze oraz inne osoby prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wprawdzie ani zarząd, ani trwały zarząd, nie były i nie są prawami rzeczowymi – w rozumieniu kodeksu cywilnego – ale uprawnienia wynikające z prawa zarządu oraz trwałego zarządu są mocno zbliżone do praw rzeczowych, takich jak własność czy użytkownie wieczyste. Ponadto legitymowanie się - w określonej dacie – prawem zarządu w stosunku do danej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną prowadzi do nabycia – i to z mocy prawa – przez tę jednostkę prawa użytkowania wieczystego do owej nieruchomości a więc prawa rzeczowego, traktowanego najczęściej na równi z prawem własności. W takim zatem stanie rzeczy nie może budzić żadnych wątpliwości udzielenie przez ustawodawcę delegacji Radzie Ministrów do określenia w przepisach szczególnych zasad dowodzenia istnienia (w tym przypadku) prawa zarządu. Przepisy te stanowią w takim przypadku lex specialis do ogólnych zasad dowodzenia określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, a stan taki nie jest odosobniony w polskim ustawodawstwie. Przykładowo bowiem w tym miejscu można wskazać choćby na regulację prawną, dotyczącą kwestii dowodowych, a przewidzianą w art. 6 ust. 5 pkt 1 i 2 w zw. z ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 oraz Dz. U. z 2014 r. poz. 1090 i Dz. U. z 2016 r. poz. 2042). Ponadto, podkreślić należy, że przedmiotowa sprawa dotyczyła postępowania komunalizacyjnego, a nie postępowania o wydanie decyzji uwłaszczeniowej PKP, a zatem argument, że omawiane rozporządzenie nie może stanowić podstawy do oceny stanu występującego w dacie 5 grudnia 1990 r., bo zostało uchwalone dopiero w dniu 10 lutego 1998 r., nie jest adekwatny do przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Zatem jedynie na marginesie skład orzekający pragnie wyjaśnić, że omawiane rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a więc ustawy, która weszła w życie 1 stycznia 1998 r. Ustawa ta zawiera m. in. art. 200, który odnosi się do stanu faktycznego z 5 grudnia 1990 r. Przepis ten jest zaś przepisem znajdującym się w dziale VII zatytułowanym: "przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe", a z jego treści wynika, iż stanowi on kontynuację regulacji prawnej zawartej poprzednio w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wyjaśnił to bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), przepis ten w zasadzie przejął regulacje zawarte w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Podkreślić zaś trzeba, że w/w regulacji ustawowej towarzyszyły przecież także przepisy wykonawcze, to jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, wydane na podstawie art. 2d ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który został wprowadzony ustawą z dnia 7 października 1992 r. - Dz.U. Nr 91, poz. 455). Wspomniane rozporządzenie z dnia 10 lutego 1998 r. jest zatem kontynuacją poprzedniego aktu wykonawczego, regulującego zasady, na jakich następowało ustalenie posiadania przez państwowe i komunalne osoby prawne zarządu nieruchomości. Jak wyjaśnił przy tym Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku, mimo, iż w chwili stanowienia ustawy o gospodarce nieruchomościami minęła już data definitywnego zakończenia możliwości występowania o uwłaszczenie, ustawodawca liczył się z koniecznością kontynuowania i rozstrzygnięcia spraw wszczętych przed dniem 31 grudnia 1996 r. Dlatego w art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami sformułowano wspomnianą wyżej delegację dla Rady Ministrów, a która miała określić "rodzaje dokumentów stanowiących niezbędne dowody w tych sprawach". Dodać też w tym miejscu trzeba, że problematyka ta została w sposób obszerny i wyczerpujący wyjaśniona w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt I OPS 2/16), a okoliczność, że skarżąca nie zgadzała się z treścią tej uchwały i jej uzasadnienia nie mogła - per se – oznaczać, że – jak twierdziła skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – konieczne było odstąpienie od poglądów wyrażonych w w/w uchwale. W tej sytuacji, biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.