II OSK 817/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant: st. asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1534/19 w sprawie ze skargi R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r., nr SKO.ZP/415/438/2019 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 5 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 1534/19, oddalił skargę R.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 27 września 2019 r., nr SKO.ZP/415/438/2019 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy wydaną na wniosek V. sp. z o.o. z siedzibą w W. decyzję Prezydenta Miasta Krakowa o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej, budowa osiedlowej sieci ciepłowniczej przy ul. Ż., K., W. w K., na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] [...]" Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł R.P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości. Wyrokowi zarzucono: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie: a. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") przez nienależyte uzasadnienie skarżonego wyroku polegające na poprzestaniu i wymienieniu ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, przy jednoczesnym braku dogłębnego odniesienia się do zawartości prawnej podniesionych przez skarżącego zarzutów, b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń polegających na braku realizacji zasady prawdy obiektywnej, tj. zasady prawdy materialnej, polegających na braku podjęcia wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, jak i załatwienie sprawy, a ponadto polegających na braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń polegających na braku realizacji zasady mającej na celu wzbudzenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, d. art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i oddalenie skargi, w sytuacji w której prawidłowa analiza akt postępowania winna prowadzić do uwzględnienia skargi i uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 sierpnia 2018 r., sygn. akt SKO.ZP/415/ 438/2019. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Z dotychczasowego przebiegu sprawy należy wnosić, że zaistniały spór koncentruje się na kwestii prawnego statusu zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie sieci wodociągowej, sieci kanalizacji ogólnospławnej oraz osiedlowej sieci ciepłowniczej. W tym względzie należało podzielić stanowisko organów administracji zaaprobowane w zaskarżonym wyroku, że zamierzenie to spełnia ustawowe wymogi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), według którego, ilekroć w przepisach u.p.z.p. jest mowa o inwestycji celu publicznego, należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). W przywołanym art. 6 u.g.n., do celów publicznych zaliczono m.in. budowę i utrzymywanie: urządzeń do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary (pkt 2), publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków (pkt 3). W świetle powyższych regulacji charakter planowanego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, nie zależy od jej rozmiarów oraz liczby przyszłych beneficjentów, jak również źródeł jej finansowania. Ustawodawca bowiem ani w u.p.z.p., ani w u.g.n., nie uzależnia uznania inwestycji za inwestycję celu publicznego od wymienionych powyżej dystynkcji. Stanowisko prezentowane w tym względzie przez Sąd I instancji, które podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, jest zbieżne z poglądami wyrażanymi w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki NSA z: 5.07.2011 r., II OSK 672/11, ONSAiWSA 2012, nr 4, poz. 75; 26.04.2012 r., II OSK 264/11, LEX nr 1251986; 18.01.2022 r., II OSK 442/19, LEX nr 3336013; 15.03.2022 r., II OSK 838/21, LEX nr 3335262; 27.04.2022 r., II OSK 1020/21, LEX nr 3356857; 12.10.2022 r., II OSK 3777/19, LEX nr 3419369) oraz w piśmiennictwie prawniczym (A. Despot-Mładanowicz [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2018, s. 609). Publiczny charakter inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej, kanalizacji oraz ciepłowniczej wynika z samych celów, jakim sieci te mają służyć, a którymi są zaopatrzenie w energię cieplną, w wodę, odprowadzanie ścieków, znajduje też potwierdzenie w regulacjach ustrojowych. Zadania obejmujące zaopatrzenie w energię cieplną, wodę, jak również odprowadzanie ścieków, należą do podstawowych zadań własnych gminy służących, w myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.), zaspokajaniu zbiorowych potrzeb lokalnej wspólnoty samorządowej. Wypada więc przyjąć, że cele planowanej inwestycji w dostateczny sposób świadczą o jej lokalnym charakterze. Odnosząc się zaś kolejno do zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej, należy uznać za niezasadny (oznaczony literą a) zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały, a zatem zostało sporządzone zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy lub też dokonanej przezeń wykładni prawa materialnego. Za pozbawione uzasadnionych podstaw należy uznać również (oznaczone literami b i c) zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń polegających na braku realizacji zasady prawdy obiektywnej oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez nieprawidłową kontrolę działalności organów administracji publicznej i oddalenie skargi z uwagi na niedostrzeżenie naruszeń polegających na braku realizacji zasady mającej na celu wzbudzenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zarzuty te należało uznać za gołosłowne, albowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazał, które z czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego nie zostały podjęte przez organ, a których następnie miałby nie dostrzec Sąd I instancji. Nie wskazał też na brakujące dowody oraz na te z zebranych dowodów, składających się na zgromadzony materiał dowodowy, które nie zostały rozpatrzone w sposób wyczerpujący. Brakuje też wyjaśnienia w treści skargi kasacyjnej, w czym przejawiało się, niedostrzeżone przez Sąd I instancji, zarzucane naruszenie zasady mającej na celu wzbudzenie zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku (oznaczony literą d) zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie i oddalenie skargi. Należy wyjaśnić, że przepis ten nie może stanowić samoistnej podstawy kasacyjnej. Ma on bowiem charakter wynikowy i jego zastosowanie jest rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Warunkiem koniecznym skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., jest więc wskazanie w nim dodatkowo przepisów materialnych lub procesowych, które zostały naruszone przez organy administracji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.