II SAB/Kr 203/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Wojewody Małopolskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej skargę oddala. UZASADNIENIE W dniu 4 maja 2023 r. do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie wpłynął, za pośrednictwem platformy e-PUAP, wniosek S. J. (skarżący, wnioskodawca, strona) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie sprawy znak: WP-XV.9951.3.12085.2020 poprzez przekazanie skanu: 1. decyzji oraz postanowień Wojewody Małopolskiego w sprawie WP-XV.9951.3.12085.2020; 2. informacji, czy od przedmiotowych decyzji były składane środki odwoławcze, jeśli tak - to kopii postanowień organu odwoławczego bądź sądu administracyjnego. Wojewoda w odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem znak: WP-V.1331.14.2023 z 18 maja 2023 r., zawiadomił wnioskodawcę, że żądana informacja nie może być udostępniona w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902; "u.d.i.p.") z uwagi na skomplikowany charakter sprawy i istotne wątpliwości co do możliwości udostępnienia informacji objętych wnioskiem oraz ochronę prywatności osób fizycznych zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy. Jednocześnie wskazano, że odpowiedź na wniosek zostanie udzielona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 2 ustawy i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy – 18 czerwca 2023 r. Wojewoda przeanalizował złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w celu ustalenia, czy żądana informacja nie podlega ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej, w aspekcie art. 5 ust. 2 ustawy normującej ograniczenie w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Udostępnienie informacji w tym zakresie naruszałoby – w ocenie organu – prywatność konkretnego obywatela i byłoby ingerencją w sferę prywatności osoby będącej stroną postępowania prowadzonego. Dodatkowo, organ administracji uznał, że działanie wnioskodawcy polegające na zawnioskowaniu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej szczegółów postępowania administracyjnego konkretnej osoby, to próba korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągniecia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. W związku z powyższym, decyzją Wojewody Małopolskiego znak: WP-V.1331.14.2023 z 31 maja 2023 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dnia 30 czerwca 2023 r. wpłynęła do Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 30.06.2023 r. orzekająca o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego o odmowie udostępnienia informacji publicznej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. W wyniku ponownego rozpoznania przedmiotowego wniosku, decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia 12 lipca 2023 r. odmówiono udostępnienia informacji publicznej, gdyż stwierdzono, że informacje zawarte w sprawie dotyczą ściśle sfery prywatnej osoby fizycznej i nie wiążą się z jej działalnością publiczną. Nawet przy dokonaniu anonimizacji danych nie zostałaby zapewniona wystarczająca ochrona tożsamości i prawa do prywatności osoby fizycznej – osoby, której dotyczy sprawa znak: WP-XV.9951.3.12085.2020. Dnia 4 sierpnia 2023 r. wpłynęła do organu wpłynęła decyzja Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 4.08.2023 r. orzekająca o uchyleniu zaskarżonej decyzji Wojewody i zobowiązująca organ do udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem. Kierując się ww. decyzją Ministra Rodziny i Polityki Społecznej, Wojewoda udostępnił wnioskodawcy zanonimizowane skany: decyzji Wojewody Małopolskiego znak: WP-XV.9951.3.12085.2020 oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie znak: SKO.ŚR/4111/247/2021. Pismo z 18.08.2023 r. wraz ze zanonimizowanymi dokumentami, zostały wysłane do adresata za pośrednictwem platformy e-PAUP oraz doręczone w dniu 18.08.2023 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: art. 14 w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego wniesiono o: zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia; skierowanie sprawy do rozpoznania w postępowaniu uproszczonym, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podano, że ostatecznie organ udostępnił wnioskowane informacje w sposób, który wyklucza jakiekolwiek zapoznanie się z ich treścią, zamazując praktycznie całą treść, poddając anonimizacji takie elementy, jak: 1. nazwy organów, które wydawały decyzje do których odnosiły się wnioskowane dokumenty; 2. nazwy organów które przekazywały sprawę do organów właściwych; 3. sygnatury tych spraw/wydanych decyzji 4. treść powołanych podstaw prawnych w sentencji oraz uzasadnieniu decyzji, a także anonimizując treść cytowanych przepisów; 5. zanonimizował treść samego rozstrzygnięcia w sposób, który uniemożliwia ustalenie jakiegokolwiek zapadłego w sprawie orzeczeni. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ tak naprawdę nie udostępnił żądanych informacji, stwarzając jedynie pozór udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego organ w takim wypadku pozostaje w bezczynności z wykonaniem obowiązku udostępnienia informacji publicznej, bowiem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w pewnych sytuacjach stopień anonimizacji dokumentu może bowiem spowodować, że mamy już do czynienia z odmową dostępu, ponieważ dokument poddany anonimizacji staje się nieczytelny, a przez to traci przymiot informacyjny, udzielenie zanonimizowanej informacji publicznej przesądza o braku bezczynności po stronie organu, o ile ten sposób przetworzenia treści udostępnianego dokumentu nie niweczy pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania informacji o konkretnie wskazanych sprawach. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ przedstawił szczegółowo przebieg postepowania w sprawie i podniósł, że trudno jest mówić o bezczynności organu – decyzje i czynności w sprawie wykonywano w terminach przewidzianych w przepisach prawa. Skarżący jako bezczynność traktuje przekazanie danych zanonimizowanych w szerszym zakresie niż - jego zdaniem – jest to konieczne. W decyzji z 4 sierpnia 2023 r. Minister Rodziny i Polityki Społecznej zobowiązał organ do udostępnienia informacji publicznej, ale jednocześnie nakazał jej dokonanie "po stosownym zanonimizowaniu dokumentów i wykluczeniu możliwości naruszenia prywatności strony postępowania objętego wnioskiem." Zdaniem Skarżącego anonimizacja winna się ograniczyć jedynie do ochrony danych personalnych osoby. Wnioskodawcy znany jest konkretny znak sprawy osoby fizycznej oraz znany jest fakt wydania rozstrzygnięcia w sprawie, to uprawdopodabnia w sposób niewątpliwy, że znane mu są także personalia strony postępowania a cel w jakim ww. chce pozyskać prywatną informację nie jest znany. W takiej sytuacji udostępnienie danych w zakresie podstaw prawnych czy szczegółów uzasadnienia prawnego, a zwłaszcza faktycznego decyzji w tej sprawie, nie usunęłaby względem tej osoby istniejącego zagrożenia jej prywatności np. dotyczącej jej sytuacji życiowej lub materialnej. Podstawa prawna, oznaczenie strony, rozstrzygniecie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne zawierają dane umożliwiające zidentyfikowanie osoby oraz treści rozstrzygnięcia. Poznanie szczegółów rozstrzygnięcia dla konkretnej sprawy danej osoby (której dane skarżący prawdopodobnie zna) nie służy realizacji celów ustawy tj. zapewnieniu transparentności działań władzy publicznej, kontroli społecznej jej działalności, czy też budowie społeczeństwa obywatelskiego i rozwijania demokracji. Kierując się powyższymi przesłankami zanonimizowano dane w zakresie wskazanym w kopiach dokumentacji przekazanej skarżącemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym za zasadzie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; zwanej dalej p.p.s.a.) zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosownie do art. 149 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Bezczynność organu na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, u.d.i.p.) polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, tj. nie udostępnia informacji w sposób przewidziany w ustawie m.in. w sposób wskazany w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 7 ustawy. Należy przyjąć, że obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego jest konsekwencją faktu dysponowania daną informacją. Jak się wskazuje w doktrynie i orzecznictwie, od milczenia organu trzeba odróżnić sytuację, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji, lecz nie może podać żądanych informacji, gdyż w jego ocenie żądane informacje albo nie stanowią informacji publicznej (art. 4 u.d.i.p.) albo nie podlegają udostępnieniu (art. 5 u.d.i.p.). W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu należy potraktować jako udzielenie informacji, choć może to nie zadowalać zainteresowanego. Jeżeli zatem organ udzielił odpowiedzi w ustawowym terminie, która może nawet nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, wówczas nie pozostaje on w bezczynności. Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 ustawy. Nadto zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że Wojewoda Małopolski nie dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego z 4 maja 2023 r. z następujących względów. Organ dochował terminów ustawowych do udzielenia żądanej informacji. Dnia 18 maja 2023 r. Wojewoda zareagował na wniosek strony z 4 maja 2023 r., przedłużając termin załatwienia sprawy do 18 czerwca 2023 r., czym zadośćuczynił wymaganiom art. 13 ust. 1 i 2 ustawy. Organ uzasadnił przedłużenie terminu załatwienia wniosku względami merytorycznymi w związku z wątpliwościami dot. ochrony prywatności strony, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji odmownej organu, wydanej również z zachowaniem wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, a to 31 maja 2023 r. Postępowanie w przedmiocie odmowy udzielenia żądanej informacji zakończyło się 4.08.2023 r. zobowiązaniem Wojewody do udostępnienia zanonimizowanej informacji publicznej. Wojewoda również z zachowaniem terminu (18.08.2023 r.) udostępnił stronie żądaną informację w formie zanonimizowanej. Zauważenia przy tym wymaga, że organ nadrzędny nie określił co konkretnie należy zanonimizować, pozostawiając Wojewodzie decyzję w tym zakresie. Jak sygnalizowano już powyżej, jeżeli organ udzielił odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie, która może nawet nie satysfakcjonuje wnioskodawcy, wówczas nie pozostaje on w bezczynności. W badanej sprawie skarżący podnosi, że udzielenie żądnej informacji było pozorne, bowiem została ona zanonimizowana w stopniu pozbawiającym ją treści merytorycznej. Jak już Sąd wyjaśniał w uwagach wstępnych, bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. została ukształtowana przez ustawodawcę w ten sposób, że badaniu przez Sąd podlega czy organ był zobligowany do jej udzielenia, czy był jej dysponentem, czy załatwił wniosek strony w jeden ze sposobów przewidzianych w ustawie w ustawowym terminie. Wszystkie te warunki zostały w sprawie zachowane, zatem organowi nie można zarzucić bezczynności. W związku z tak ukształtowaną kognicją, Sąd – co do zasady - nie może merytorycznie badać sprawy, co oznacza że nie ocenia udzielonej stronie informacji. Bada jedynie zachowanie warunków formalnych jej udzielenia. Natomiast sam podejmuje decyzję o zakresie jej udzielenia, mając na względzie cel ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyłączenia jej udzielenia ze względu na dobro chronione, okoliczności danej sprawy. Zauważenia na koniec wymaga, że skarżący żądał udzielenia informacji publicznej z konkretnego postępowania (ws. świadczenia rodzinnego). W takiej sytuacji organ zawsze musi postępować roztropnie, wyważając ochronę prywatności strony postępowania (udzielanie informacji o sprawie indywidualnej, dostęp do akt sprawy normują przepisy proceduralne danego postępowania) w powiązaniu z celem ustawy jakim jest troska o dobro publiczne, prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Celem ustawy o informacji publicznej nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci uzyskiwania informacji o charakterze osobistym, dla celów niezwiązanych z kontrolą działań władzy publicznej, bowiem każdy obywatel mający interes prawny, ma możliwość dochodzenia go w oparciu o właściwe przepisy i na właściwej, prawem przewidzianej do tego drodze proceduralnej. W tym stanie sprawy, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.