II SA/Kr 87/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 października 2022 r., znak: WS-VI.7534.3.31.2022.BK w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia 21 stycznia 2022 r. znak: GS-11.6821.38.2020.HM, na podstawie art. 4 pkt 9b 1, art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 1, art. 142 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu wniosku S. P. o zwrot działki nr [...] obj. [...] c.d. KW [...] b. gm. kat. T. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu części działki nr [...] opow. 16,4379 ha obr. 32 jedn. ewid. Krowodrza, obj. KW nr [...] w granicach działki nr [...] obr. [...] na rzecz S. P.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 7 maja 2020 r. do organu wpłynął wniosek S. P. o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obj. [...] c.d. KW [...]. Zgodnie z zapisem w księdze wieczystej KW nr [...] działka nr [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] obr. [...] na podstawie wykazu równoważników z dnia 30 września 1974 r., ks rob. [...] i powołanego w nim planu podziału z dnia 19 października 1965 r., nr GKM.Gd-l 1-1/86/6. Działka nr [...] o pow. 0,2234 ha, stanowiąca własność S. P. z d. Karabuła, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy w formie aktu notarialnego Rep. A l Nr [...] z dnia 16 czerwca 1975 r. na cele zagospodarowania terenu obiektów ZOMO przy ul. [...] w Krakowie. Nadto ustalono, że zgodnie z wykazem zmian 3482/592/07 z dnia 20 lipca 2007 r. działka [...], podzielona na działki nr [...] i nr [...] wraz z innymi utworzyła działkę nr [...]; podziałem nr [...], zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2007 r. nr GD-04-1.74300-11-84/07 działka nr [...] o podzieliła się na działki nr [...], nr [...] i nr [...]; planem podziału nr KERG [...]/08 działka nr [...] została podzielona na działki: nr [...], [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Na podstawie planu podziału nr [...] działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...], a następnie na podstawie planu podziału nr [...] działka nr [...] dzieli się na działki: nr [...], nr [...] o i nr [...] obr. 32 jedn. ewid. Krowodrza (wg opisu w treści operatu nr [...]). Na podstawie planu podziału nr [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], nr [...] i nr [...]. Planem podziału nr [...] działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i nr [...], przy czym działka nr [...] odpowiada części wywłaszczonej działki nr [...] obr. 21 (mały) Tonie. Działka nr [...] ujawniona jest w księdze wieczystej nr [...], a jej podział który prowadzi ostatecznie do działki nr [...] nie został ujawniony; jako właściciel w dziale II wpisany jest Skarb Państwa w trwałym zarządzie Komendy Wojewódzkiej Policji w Krakowie. Organ wskazał, że stosownie do przepisów art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W niniejszej sprawie S. P. jest poprzednią właścicielką nieruchomości, a przejęcia na rzecz Skarbu Państwa dokonano w drodze czynności prawnej, którą art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami zrównuje z wywłaszczeniem. Organ zauważył, że niezależnie od przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wziąć pod uwagę także i inne przepisy, które mają wpływ na dopuszczalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Takim przepisem jest art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została zbyta lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. Art. 229 jest więc przepisem przejściowym odnoszącym się do stanów prawnych powstałych przed wejściem w życie u.g.n. Treść zawartej w nim normy oznacza, iż roszczenie o zwrot nie może być skutecznie realizowane, w sytuacji gdy godziłoby to w prawa nabyte osób trzecich. Podobny skutek niesie za sobą fakt, iż nieruchomość objęta roszczeniem o zwrot stanowi fragment drogi, tereny takie bowiem wskutek obowiązywania art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 1376) mogą stanowić wyłącznie własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządowej, a zatem są wyłączone z normalnego obrotu cywilnoprawnego. Organ wskazał, że działka nr [...] obr. 32 jedn. ewid. Krowodrza wchodzi w skład terenu zamkniętego, określonego decyzją Nr 135 Komendanta Głównego Policji z dnia 26 kwietnia 2004 r., zmienioną następnie decyzją Komendanta Głównego Policji nr 322 z dnia 1 sierpnia 2013 r. Podobnie jak przywołana wyżej regulacje art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 2a ustawy o drogach publicznych, wspomniana okoliczność rzutuje na możliwość zwrotu nieruchomości, bowiem nieruchomość wchodzącą w skład terenu zamkniętego ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, należy uznać za wyłączoną z obrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2004/19). Zdaniem organu wystąpienie w/w okoliczności powoduje, iż niecelowe jest badanie innych warunków zwrotu, a w szczególności czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, skoro niezależnie od tego czy nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia czy nie, zwrot nie będzie możliwy. Nadto zaznaczono, że nie jest rolą organu rozpatrującego sprawę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami badanie ewentualnej kwestii ważności decyzji o objęciu nieruchomości statusem terenu zamkniętego, tak więc w tym zakresie organ nie zajmuje stanowiska. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. P., zarzucając decyzji naruszenie przepisów: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie pełnego wyjaśnienia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że cała działka wchodzi w skład terenu zamkniętego Policji; - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędne zastosowanie poprzez odmowe zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cele związane z wywłaszczeniem, czy urządzeniem drogi publicznej. Decyzją z dnia 26 października 2022 r. znak: WS-VI.7534.3.31.2022.BK na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji i przyjął je za własne. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji słusznie wskazał, iż przeszkodę do zwrotu przedmiotowej nieruchomości stanowi fakt, iż nieruchomość oznaczona jako działka nr [...], która obecnie stanowi część działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. K. uzyskała status terenu zamkniętego i objęta jest decyzją Komendanta Głównego Policji nr 322 z dnia 1 sierpnia 2013 r. zmieniającą decyzję w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. Jak zaś wskazano w uchwale Sądu Najwyższego z 26 października 2007 r. sygn.: III CZP 30/07: "Wyłączenie z obrotu może wynikać także ze szczególnego charakteru nieruchomości. Przykładem takiego wyłączenia są nieruchomości niezbędne dla celów obronności i bezpieczeństwa, określone w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2004 r. w sprawie określenia rodzajów nieruchomości uznanych za niezbędne na cele obronności i bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 207, poz. 2107)". Przez "obrót" należy przy tym rozumieć każdą czynność (art. 12 u.g.n.), w tym także decyzję o zwrocie nieruchomości. Według organu odwoławczego cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Jak wynika z akt sprawy, a w szczególności ww. decyzji Komendanta Głównego Policji nr 322 z dnia 1 sierpnia 2013 r. zmieniającej decyzję w sprawie ustalenia terenu zamkniętego, działka nr [...] stanowi część kompleksu Komendy Powiatowej Policji w Krakowie, który dodatkowo ustanowiony został terenem zamkniętym, a zatem fakt, iż część nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot znajduje się poza ogrodzeniem ww. obiektu nie rzutuje na jej zbędność. Jak wskazał w wyroku z 17 czerwca 2011 r. sygn.: I OSK 1433/10 Naczelny Sąd Administracyjny: "cel wywłaszczenia nieruchomości będzie osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie wybudowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia oraz pas zieleni stanowiący strefę ochronną". Zgromadzone w postępowaniu materiały i dowody wskazują, że na przedmiotowym terenie, odpowiadającym nieruchomości wywłaszczonej, zrealizowano cel wywłaszczenia określony jako zagospodarowanie terenu obiektów ZOMO przy ul. [...] w Krakowie. Obiekty tego rodzaju z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Organ wskazał nadto, że przedmiotem innego postępowania odwoławczego w sprawie o zwrot nieruchomość była część działki nr [...], obr. 32, jedn. ewid. Krowodrza m. Kraków, w granicach działki nr [...], obr. [...] - sąsiadującej z działką nr [...]. W sprawie tej orzeczono odmowie zwrotu nieruchomości, stwierdzając, że teren przylegający do ogrodzenia, w tym również teren objęty wnioskiem, został obsadzony drzewami, których wiek można określić na co najmniej kilkanaście lat. Specyfika obsadzenia tej roślinności, tj. w równym rzędzie wzdłuż ogrodzenia w zbliżonych odległościach, wskazuje, że było to celowe działanie będące jednym z etapów realizacji celu, dla którego wywłaszczenia dokonano, a tego rodzaju roślinność była charakterystyczna dla strefy izolującej obiekt jakim była jednostka policyjna (milicyjna) od zabudowań rolniczych. Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn.: II SA/Kr 693/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję wydaną w tej sprawie. Wojewoda Małopolski podał, iż przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako część działki nr [...], poł. w obr. 32, jedn. ewid. Krowodrza, została wykorzystana na cel wywłaszczenia, a tym samym - oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - nie można uznać przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia i orzec ojej zwrocie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podał, że w treści zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta Krakowa nie stwierdza jakoby jakakolwiek część działki nr [...] stanowiła fragment drogi publicznej albo miał do niej zastosowanie przepis art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wzmianki w treści decyzji dotyczące przepisów ustawy o drogach publicznych oraz art. 229 u.g.n. mają charakter porównawczy, a ich istotą było wskazanie podobieństwa w zakresie skutków odmowy zwrotu nieruchomości wchodzącej w skład terenu zamkniętego, który to teren w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych nie podlega zwrotowi. Na powyższą decyzję S. P. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80. oraz w zw. z art. 107 §3 k.p.a., a także art. 104 §2 k.p.a. - poprzez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zaniechanie pełnego wyjaśnienia sprawy - co doprowadziło przyjęcia, że cała działka nr [...] obr. 32 jedn. ewid. Krowodrza rzekomo wchodzi w skład terenu zamkniętego Policji, podczas gdy jedynie część dawnej działki nr [...], objętej żądaniem zwrotu, znajduje się wewnątrz ogrodzenia wyznaczającego teren jednostki Policji, co oznacza, że pozostała część ówczesnej działki [...] (leżącej poza ogrodzeniem) jest w istocie niezagospodarowanym terenem - na którym w ogóle nie zrealizowano celu na jaki dokonano wywłaszczenia, ani też żadnego innego zamierzenia o charakterze inwestycyjnym, czy budowlanym. W konsekwencji organ drugiej instancji powinien dokonać oceny całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - i uznać, że część działki leżąca poza granicami ogrodzenia jednostek Policji - jest terenem w rzeczywistości porośniętym dziką roślinnością (bez ludzkiej ingerencji), na którym nie może być mowy o zrealizowaniu jakiegokolwiek celu wywłaszczenia. Część działki nr [...] (leżąca poza ogrodzeniem) została bowiem w istocie porzucona przez Policję (wcześniej ZOMO) i zarosła dziką roślinnością; - art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1899 - dalej u.g.n.) w zw. z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1985 Nr 22, poz. 99) - poprzez ich błędne zastosowanie – w obliczu faktu, iż przez ponad 38 lat - tj. od dnia 16 czerwca 1975 r. do dnia 1 sierpnia 2013 r. część dawnej działki nr [...] nie została w ogóle wykorzystana na jakikolwiek cel powiązany z wywłaszczeniem. Dopiero bowiem w dniu 1 sierpnia 2013 r. część ówczesnej działki nr [...] stała się terenem zamkniętym na mocy decyzji Komendanta Głównego Policji - pozostając jednak dalej zarośniętym nieużytkiem. W konsekwencji tak długotrwały brak realizacji jakiegokolwiek zamierzenia inwestycyjnego (i to jeszcze przed wejściem w życie u.g.n.) na części wywłaszczonej nieruchomości - winien skutkować uznaniem jej za zbędną dla celu publicznego - co powinno doprowadzić do wydania przez organ drugiej instancji decyzji o charakterze reformatoryjnym; - tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. oraz art. 12 u.g.n., a także w zw. z art. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2021 r. poz. 1990) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że cel wywłaszczenia jest osiągnięty przy powstaniu "pasa zieleni", gdzie przecież kwestia stworzenia pasa zieleni nie jest niezbędna do funkcjonowania jednostki ZOMO. To przecież już wybudowane ogrodzenie jest "pasem" oddzielającym teren Policji od innych terenów. W takim wypadku nawet ewentualne powstanie pasa zieleni (będącego w istocie porzuceniem części działki nr [...], co skutkowało tym, że wyrosła na niej dzika roślinność) nie może stanowić o zagospodarowaniu dawnej działki nr [...] na cel wywłaszczenia - nawet w obliczu zakwalifikowania części działki nr [...] jako teren zamknięty (decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 1 sierpnia 2013 r.). W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Stanowisko w sprawie w imieniu uczestnika postępowania zajął w piśmie z 28 marca 2023 r. Komendant Wojewódzki Policji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej: u.g.n.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1. u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2 u.g.n.). Podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości kształtuje nadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), skutkiem którego art. 137 ust. 1 pkt 2 utracił moc z dniem 24 marca 2014 r. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Analiza powyższych regulacji pozwala wyodrębnić trzy przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości: nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia, wystąpienie o zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W kontekście wskazanych przesłanek zauważyć należy, że w postępowaniach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, składane wnioski o zwrot najczęściej dotyczą takich spraw w których od wydania decyzji wywłaszczeniowej minęło kilkadziesiąt lat. Ten upływ czasu powoduje, że zgromadzenie przez organ pełnej dokumentacji z czasu wywłaszczenia jest niejednokrotnie niemożliwe, co też powinien uwzględnić sąd administracyjny kontrolujący decyzje w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Co istotne, w sytuacji gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczenia dokonanego kilkadziesiąt lat temu, a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i wykonywania prawa, w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13). Ponadto, wprawdzie w orzecznictwie akcentuje się, że generalnie cel wywłaszczenia należy wykładać ściśle, ale nie oznacza to jednak, iż trzeba czynić to bez uwzględnienia specyfiki okoliczności towarzyszących danej inwestycji i bez oceny jej całokształtu. Z tego powodu od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, zgodnie z którym w przypadku, gdy na wywłaszczonych nieruchomościach miało powstać założenie złożone to nie można przyjmować, iż celem wywłaszczenia było zabudowanie w konkretny sposób poszczególnych elementów budowlanych czy też infrastrukturalnych tego założenia, ale należy w takiej sytuacji - jako cel wywłaszczenia - traktować w sposób ogólny tę złożoną infrastrukturę techniczną (wyrok NSA z dnia 14 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2625/16). Przenosząc powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, który wskazał dwie okoliczności wykluczające zwrot działki nr [...] w granicach działki nr [...] obr. 21 (mały) Tonie. Pierwszą z nich jest ustanowienie działki nr [...], która powstała po podziałach działki nr [...] obr. 21 (mały) Tonie, a z której powstała działka nr [...], terenem zamkniętym na podstawie decyzji Komendanta Głównego Policji nr 322 z dnia 1 sierpnia 2013 r., zmieniającej decyzję nr 135 Komendanta Głównego Policji nr 322 z dnia 26 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia terenu zamkniętego. W decyzji wskazano, że granicą terenu zamkniętego są granice działek wymienionych w decyzji, w tym działki nr [...]. Teren zamknięty, według art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), jest terenem o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określonym przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., I OSK 2004/19 (podobnie w wyroku z 7 października 2020 r., I OSK 415/20), zgodnie z którym w kontekście przesłanek zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy odwołać się do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w uchwale z 26 października 2007 r., sygn. akt III CZP 30/07 (OSNC 2008/5/43), w której przyjęto, że szczególny charakter nieruchomości, w tym jako niezbędnej dla celów obronności i bezpieczeństwa państwa, może wyłączać ją z obrotu cywilnoprawnego. Pojęcie obrotu funkcjonuje również w stosunkach regulowanych ustawą o gospodarce nieruchomościami i może być odnoszone do czynności polegającej na zwrocie nieruchomości. Wobec tego, skoro działka nr [...] stanowi teren zamknięty, a zatem teren o szczególnym charakterze ze względu na przeznaczenie do celów obronności i bezpieczeństwa państwa, prawidłowo przyjęto, że nie podlega zwrotowi. Drugą okolicznością uzasadniającą odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości było zrealizowanie na działce skarżącej celu wywłaszczenia. Jak wskazano powyżej, działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z 16 czerwca 1975 r. Rep. A I Nr [...] na cele zagospodarowania obiektów ZOMO przy ul. [...] w Krakowie. Obiekty te, zgodnie z ustaleniami organów, zostały zrealizowane. W ocenie Wojewody na przedmiotowym terenie zrealizowano cel wywłaszczenia w postaci zagospodarowania terenu obiektów ZOMO. Sąd podziela tę ocenę, podnosząc, że brak zrealizowania na przedmiotowej działce obiektów budowlanych, w szczególności budynków, jak i pozostawanie poza ogrodzeniem terenu, na którym wybudowano budynki, nie przeczy wykorzystaniu terenu na potrzeby pasa zieleni, stanowiącego strefę ochronną, oddzielającą obszar dawnych obiektów milicyjnych od terenów okolicznych. Pośrednio wskazuje na to objęcie decyzją o ustanowieniu terenu zamkniętego całej działki nr [...] obejmującej obecną działkę nr [...]. Podsumowując, zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ocenę materialnoprawnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uzasadniał wydane przez organy rozstrzygnięcia. W toku postępowania dochowano gwarancji procesowych strony i wbrew twierdzeniom skarżącej nie naruszono przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., ani też powołanych w niej przepisów prawa materialnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.