III OSK 2540/24

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. oraz A.1 Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 28/24 odrzucające skargę A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. oraz A.1 Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. na bezczynność Wójta Gminy Zgierz w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2024 r., sygn. akt III SAB/Łd 28/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. oraz A.1 Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. (skarżące) na bezczynność Wójta Gminy Zgierz w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. W sprawie przyjęto następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 8 kwietnia 2024 r. A. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. oraz A.1 Spółka Akcyjna z siedzibą w P. wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na "czynności Wójta Gminy Zgierz polegające na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń zorganizowanych w okresie: - od 20 lutego 2024 r. do 21 lutego 2024 r. polegającego na blokadzie ronda na drodze nr 91 w miejscowości E., co uniemożliwiało lub co najmniej ograniczało wjazd na autostradę A2 oraz drogi wojewódzkie nr 703 w miejscowości L., co uniemożliwiało lub co najmniej ograniczało wjazd na autostradę A2 oraz - od 6 marca 2024 r. do 9 marca 2024 r. polegającego na blokowaniu odcinka autostrady A2 w kierunku Poznania i Warszawy od węzła w miejscowości E. do węzła autostradowego w miejscowości Z., z uwzględnieniem wjazdów i zjazdów z autostrady A2". W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Zgierz wniósł o odrzucenie skargi z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, braku legitymacji skargowej, a także z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia skargi lub jej oddalenie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że przedmiotem skargi nie są, jak wskazały strony skarżące, czynności Wójta Gminy Zgierz polegające na niewydaniu decyzji o zakazie zgromadzeń lecz w istocie bezczynność Wójta Gminy Zgierz w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Obu stronom skarżącym chodzi bowiem o to, że, w ich ocenie, spełnione zostały określone w art. 14 pkt 1 i 2 p.z. przesłanki do wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zasady i tryb organizowania, odbywania oraz rozwiązywania zgromadzeń reguluje ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1389), dalej: "p.z.". Z treści przepisów tej ustawy wynika, że właściwość sądu powszechnego uruchamiana jest dopiero z momentem wydania przez organ gminy decyzji o zakazie zgromadzenia, a więc na akty tego organu, nie zaś na czynności lub ich brak zaistniałe na wcześniejszym etapie postępowania administracyjnego toczącego się przed organem. Innymi słowy, dopóki organ administracji publicznej nie wydał w sprawie decyzji, sprawa toczy się w trybie, do którego mają zastosowanie odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego przed organem gminy otwarta jest możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd stwierdził, że sąd administracyjny jest właściwy do rozpatrzenia na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., skargi na bezczynność organu gminy w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Wskazując na treść art. 50 p.p.s.a., Sąd wyjaśnił, że po stronie skarżących Spółek nie można dopatrzeć się istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., bowiem z akt sprawy wynika, że organizatorem zgromadzeń na terenie gminy Zgierz był D.O. Dalej Sąd wskazał, że z przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach wynika, że ustawodawca dając wyraz konieczności ochrony zagwarantowanej konstytucyjnie wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji RP), ściśle powiązał zaskarżalność decyzji uregulowaną w art. 16 p.z., z interesem prawnym organizatora zgromadzenia publicznego. Obecnie obowiązujący art. 16 ust. 4 p.z. status uczestników postępowania przypisuje enumeratywnie tylko wnoszącemu odwołanie i organowi gminy, który wydał decyzję o zakazie odbycia zgromadzenia. Oznacza to, że za uczestnika postępowania w niniejszej sprawie nie może zostać uznany inny podmiot, choćby miał interes prawny. Uczestnikami postępowania nie mogą być również organizacje społeczne. Zdaniem Sądu brak legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., po stronie skarżących spółek jest ewidentny. Skoro bowiem skarżące Spółki nie posiadają statusu strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji, o której mowa w art. 14 p.z., to nie mogą również wnieść skargi na bezczynność w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się skarżące Spółki i w skardze kasacyjnej zarzuciły mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że skargi na czynności Wójta Gminy Zgierz polegające na niewydaniu przez organ decyzji o zakazie zgromadzeń (zakwalifikowane przez WSA w Łodzi jako skargi na bezczynność Wójta Gminy Zgierz w przedmiocie wydania decyzji o zakazie zgromadzeń) zorganizowanych w terminie: od dnia 20 lutego 2024 r. od godz. 8.00 do dnia 21 lutego 2024 r. do godz. 8.00 w okolicach ronda na drodze nr 91 w miejscowości E. i drogi wojewódzkiej nr 702 w miejscowości L. oraz od dnia 6 marca 2024 r. do dnia 9 marca 2024 r. od węzła autostradowego w miejscowości E. do węzła autostradowego Z., są niedopuszczalne z uwagi na brak interesu prawnego skarżących we wniesieniu przedmiotowych skarg, podczas gdy prawidłowa ocena wszystkich okoliczności sprawy prowadzi do wniosku, że przedmiotowe skargi są dopuszczalne, ponieważ skarżącym przysługuje interes prawny we wniesieniu skarg i merytorycznym ich rozpoznaniu z uwagi na fakt, że Spółki identyfikują prawne oraz faktyczne możliwości wystąpienia z roszczeniami odszkodowawczymi w związku z protestami rolników na drodze postępowania cywilnego, których jedną z przesłanek na podstawie art. 4171 § 3 k.c. jest konieczność uprzedniego uzyskania we właściwym postępowaniu orzeczenia (tzw. prejudykatu) stwierdzającego niezgodność z prawem niewydania przez Wójta Gminy Zgierz decyzji o zakazie zgromadzeń. W oparciu o przytoczony zarzut skarżące kasacyjnie Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi - a w ramach tego: 1. ustalenie, że organ na podstawie art. 14 pkt 1 i 2 p.z. miał obowiązek wydać decyzje o zakazie zgromadzeń planowanych w terminie: - od dnia 9 lutego 2024 r. do dnia 9 marca 2024 r. oraz od dnia 26 lutego 2024 do dnia 25 marca 2024 polegających na blokadzie ronda w S., wjazdu i zjazdu z autostrady A2 oraz drogi wojewódzkiej 703 przy autostradzie A2 oraz - od dnia 11 marca 2024 r. do dnia 13 marca 2024 r. polegającego na postoju 200 ciągników rolniczych i 100 samochodów osobowych na autostradzie A2 od km 320.00 do 322.00, powodującego blokadę obu pasów ruchu w kierunku węzła E., od km 319.00 do km 321.00 powodującego blokadę obu pasów ruchu w kierunku węzła D. oraz wjazdu na węzeł autostrady A2 W. oraz na drodze wojewódzkiej 703; 2. stwierdzenie, że zaskarżone czynności w postaci niewydania decyzji o zakazie protestów rolników były niezgodne z prawem, ewentualnie - przypadku przyjęcia, że przedmiotem skarg jest bezczynność organu w wydaniu decyzji zakazujących protestów rolników stwierdzenie, że bezczynność organu w wydaniu decyzji o zakazie protestów rolników była niezgodna z prawem; ewentualnie - w przypadku uznania, iż istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona i nie ma podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Alternatywnie skarżące kasacyjnie Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie. Spółki wniosły także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczyły, iż zrzekają się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Wartkowice wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto organ zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżone postanowienie pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, bowiem sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy bada swoją właściwość. W polskim porządku prawnym przyjmuje się wyłączność ustawy Prawo o zgromadzeniach, jako regulacji zupełnej dla odbycia zgromadzenia. Na rzecz tego poglądu przemawia to, że określona w art. 57 Konstytucji RP wolność zgromadzeń ma charakter prawa podstawowego. Może być ona realizowana tylko wówczas, gdy władza publiczna nie ma wpływu na korzystanie z tej wolności, poza sytuacjami wynikającymi wprost z ustawy. Oczywiście wolność zgromadzeń może być ograniczana, co wprost wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jednak warunki jej ograniczania muszą odnosić się do ustawy Prawo o zgromadzeniach i zawsze mają być interpretowane ścieśniająco (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 259/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższej wyłączności są następujące okoliczności: 1. stroną postępowania w przedmiocie zakazu zgromadzenia są tylko organizatorzy zgromadzenia, a nie podmioty trzecie wobec tychże organizatorów, 2. wyłączna kompetencja do przyjmowania zawiadomień o zamiarze zorganizowania zgromadzenia i wydawania decyzji o ich zakazie w ściśle określonych przypadkach przypisana została organom gminy, 3. kontroli sądów powszechnych i tylko tych sądów poddano kwestię zakazu zgromadzeń i tylko zakazu zgromadzeń. Oznacza to, że kognicja sądów administracyjnych została całkowicie wyłączona w zakresie czynności, czy też braku czynności organów gminy w zakresie wydania decyzji o zakazie zgromadzenia, na podstawie art. 14 p.z. Tym bardziej zatem sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny legalności braku wydania takiej decyzji wskutek skargi podmiotu nie będącego organizatorem zgromadzenia. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 8 września 2022 r., sygn. akt II GSK 817/19 "art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach daje organom władzy publicznej możliwość zakazania odbycia zgromadzenia w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Oznacza to, że organ może przeciwdziałać realizacji wolności zgromadzeń w sposób wyraźny, wskazując powody zakazu. Jeżeli organ widział niebezpieczeństwo naruszenia prawem określonych wartości, wynikających z art. 14 ustawy - Prawo o zgromadzeniach lub art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to mógł zakazać odbycia zgromadzenia. Skoro tego nie uczynił, to uznał, że zgłoszenie potwierdza legalność zgromadzenia i tym samym wyłączył możliwość ingerencji w jego przebieg na podstawie innych przepisów niż ustawy - Prawo o zgromadzeniach". Stanowisko to w pełni podziela również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym skargę kasacyjną Spółek. Tym samym oczywiście bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Podkreślenia wymaga, że brak właściwości sądu administracyjnego wynika z uregulowania ustawowego o charakterze szczególnym – ograniczającym wolność konstytucyjną, co wynika wprost z art. 57 Konstytucji RP. Przyjęcie zatem przez sąd administracyjny skargi podmiotu trzeciego, wbrew tej ustawie i tym samym wbrew właściwości sądu administracyjnego, oznaczałoby w istocie wprowadzenie do systemu prawnego ograniczenia prawa do zgromadzeń nie mającego podstawy w ustawie w rozumieniu art. 57 Konstytucji RP, czyli ograniczenia nie tylko pozaustawowego, ale także niekonstytucyjnego. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Odnosząc się natomiast do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, stwierdzić należy, iż brak było podstaw prawnych do uwzględnienia tego wniosku. W myśl uchwały NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, LEX nr 341205, przepisy art. 203 i 204 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie. Zgodnie z p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie.