III SA/Łd 311/23

SENTENCJA Dnia 14 lipca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A A na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 24 kwietnia 2023 roku nr RPS-II.8641.66.2023 w przedmiocie przyznania statusu bezrobotnego i odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. a.l. UZASADNIENIE Decyzją z 24 kwietnia 2023 r. nr RPS-II.8641.66.2023 Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 9, art. 10, art. 77, art. 80 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze. zm.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 2 pkt 4, art. 10 ust. 7 pkt 2, art. 71 ust. 1-2, art. 104 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2023 r. poz. 735), dalej u.p.z.r.p. po rozpatrzeniu odwołania A.A. od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 14 marca 2023r. nr 2251/tinkro1169/03/23 o uznaniu za osobę bezrobotną od dnia rejestracji i braku prawa do zasiłku dla bezrobotnego, uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. Na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z 14 marca 2023 r. strona uzyskała status osoby bezrobotnej od dnia rejestracji, tj. od dnia 16 lutego 2023 r. bez prawa do zasiłku dla bezrobotnego. W odwołaniu skarżąca wniosła o uwzględnienie zaświadczenia załączonego do odwołania i "przeliczenie prawa do zasiłku". Do odwołania dołączyła kserokopię zaświadczenia z 15 marca 2023 r. o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach (za okresy miesięczne/roczne) od 15 maja 2021 r. do 1 listopada 2022 r. wydanego przez ZUS I Oddział w Łodzi. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwołał się do treści art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewoda wskazał, że stosownie do przepisów art. 71 ust. 1 pkt 2 u.p.z.r.p. prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: 1) nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz 2) w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art. 104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni, wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą i osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, świadczył usługi na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy oświadczenie usług, do których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę w przeliczeniu na okres pełnego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, d) opłacał składki na ubezpieczenia społeczne z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, z zastrzeżeniem art. 104b ust. 2, przy czym podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, (...). Natomiast do 365 dni, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się również okresy: zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego, służby przygotowawczej, służby kandydackiej, kontraktowej zawodowej służby wojskowej, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej, terytorialnej służby wojskowej pełnionej rotacyjnie lub służby wojskowej pełnionej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej, a także służby w charakterze funkcjonariusza, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin; urlopu wychowawczego udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy lub służby, o której mowa w pkt 1, renty szkoleniowej oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestaniu prowadzenia pozarolniczej działalności okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków i świadczenia, z uwzględnieniem kwoty składek na ubezpieczenia społeczne, stanowiła kwota wynosząca co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę; (art. 71 ust. 2 ustawy). Organ odwołał się także do art. 104 ust. 1 pkt 1 u.p.z.r.p. i wskazał, że obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, ustalone od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe bez stosowania ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, wynoszące w przeliczeniu na okres miesiąca, co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę opłacają: 1) pracodawcy oraz inne jednostki organizacyjne za osoby: pozostające w stosunku pracy lub stosunku służbowym, wykonujące pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą, wykonujące pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, oraz za osoby z nimi współpracujące, z wyłączeniem osób świadczących pracę na podstawie umowy uaktywniającej, o której mowa w ustawie z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, (...). W przypadku gdy kwoty, o których mowa w ust. 1, pochodzą z różnych źródeł, obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy powstaje wtedy, gdy łączna kwota stanowiąca podstawę wymiaru składek ustalona zgodnie z ust. 1 wynosi co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę - art. 104 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy składki na Fundusz Pracy opłaca się za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowych w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne. Wojewoda wyjaśnił, że "co najmniej minimalne wynagrodzenie za pracę", o którym mowa w powołanym przepisie nie odnosi się do każdego wymiaru czasu pracy w jakim zatrudniony jest pracownik, lecz tylko do pełnego wymiaru czasu pracy. W odniesieniu zaś do warunku obowiązkowego opłacania od wynagrodzenia za pracę składki na Fundusz Pracy podkreślić należy, że są one opłacane za okres trwania obowiązkowych ubezpieczeń emerytalnego i rentowego w trybie i na zasadach przewidzianych dla składek na ubezpieczenie społeczne (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy). Podmioty zobowiązane do opłacania tych składek i sposób ich ustalania określa art. 104 ust. 1 ustawy, który stanowi, że są one ustalane od kwot stanowiących podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wynoszących (chodzi tu o kwoty) w przeliczeniu na dni miesiąca co najmniej minimalne wynagrodzenie. Dokonując interpretacji wyżej przytoczonych przepisów należy przyjąć jako zasadę, że bezrobotny winien udokumentować wymagany przez przepisy "okres uprawniający do zasiłku" w dniu dokonania rejestracji w powiatowym urzędzie pracy. Wojewoda podniósł, że skarżąca w dniu rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi, tj. w dniu 16 lutego 2023 r. spełniała warunki nabycia statusu osoby bezrobotnej, bowiem była osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia. Osobie zarejestrowanej w powiatowym urzędzie pracy, spełniającej kryteria przyznania statusu bezrobotnego przysługuje zasiłek dla bezrobotnego, po udokumentowaniu okresu uprawniającego do jego nabycia. W ocenie Wojewody Łódzkiego akta przedmiotowej sprawy nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie uprawnień bezrobotnej w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnego. Organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że strona w okresie 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w Łodzi, tj. w okresie od dnia 15 sierpnia 2021 r. do dnia 15 lutego 2023 r. podlegała ubezpieczeniu społecznemu u płatnika składek od 15 sierpnia 2021 r. do 1 listopada 2022 r. Do PUP w Łodzi wpłynęła decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Łodzi z 7 marca 2023 r. nr 77/2023-D stwierdzająca, że strona w okresie od 1 października 2018 r. do 1 listopada 2022 r. jako pracownik u płatnika składek W. Sp. z o.o. podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, wypadkowemu, chorobowemu. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że strona do odwołania dołączyła zaświadczenie ZUS I Oddział w Łodzi z 15 marca 2023 r. dotyczące wypłacanych zasiłków/świadczeń od 15 maja 2021 r. do 1 listopada 2022r. W świetle treści złożonego odwołania, a także w związku z przesłaną dokumentacją Wojewoda Łódzki stwierdził, że organ I instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Wojewody Łódzkiego organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 75-81 k.p.a., nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, a ponadto naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji uznał, że skarżąca udokumentowała w dniu rejestracji w PUP w Łodzi, tj. w dniu 16 lutego 2023 r. ogólny okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wynoszący 0 rok, 0 m-c i 0 dni ("Zestawienie okresów zaliczanych osoby - klienta RP" z dnia 28 lutego 2023 r.). Przy czym w zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie okresy zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, a jakie nie i dlaczego. Akta przedmiotowej sprawy informują o wypłaconych bezrobotnej zasiłkach chorobowych za okres od 15 maja 2021 r. do 2 listopada 2021 r. i zasiłku macierzyńskim za okres od 3 listopada 2022 r. do 1 listopada 2023 r. ("Zaświadczenie o wypłaconych zasiłkach/świadczeniach z 15 marca 2023 r., w aktach sprawy). Organ II instancji wskazał ponadto, że w aktach sprawy brak jest natomiast dokumentów dotyczących zatrudnienia strony w firmie W. Sp. z o. o. (świadectwa pracy, umowy o pracę). Organ I instancji nie ustalił czy skarżąca dysponuje oprócz zaświadczeń ZUS z 7 marca 2023 r. i z 15 marca 2023 r. innymi dokumentami dotyczącymi zatrudnienia w ww. firmie bądź u innych pracodawców lub czy posiada orzeczenie sądowe dotyczące ustalenia istnienia stosunku pracy w ww. firmie. Z tego też względu organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Prezydent Miasta Łodzi rozpatrując ponownie tę sprawę powinien wyjaśnić, jakie okresy należy zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku, a jakie nie i dlaczego. Organ I instancji powinien w szczególności ustalić, czy skarżąca poinformowała o wszystkich okresach zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej i czy przedstawiła wszystkie dokumenty dotyczące zatrudnienia mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie powyższych kwestii będzie miało zasadnicze znaczenie dla prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy. Po zebraniu materiału dowodowego w sprawie organ I instancji będzie zobowiązany ponownie przeliczyć okresy uprawniające do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, biorąc pod uwagę wszystkie zebrane w przedmiotowej sprawie dokumenty. W sprzeciwie A.A. wyjaśniła, że w decyzji jest napisane, że nie posiada prawa do zasiłku, gdyż nie ma umowy o pracę czy świadectwa pracy. Podniosła, że świadectwa pracy nie może uzyskać, gdyż jej pracodawca podczas gdy była na urlopie macierzyńskim wyjechał z kraju przepisując firmę na kogoś innego, z kim nie mam kontaktu, nawet nie wie kto to jest. Nie może otrzymać świadectwa pracy, gdyż księgowa zerwała współpracę z firmą z powodu zalegających długów firmy. Skarżąca podniosła, że do odwołania załączyła także wypłaty z ZUS za zasiłki chorobowe oraz urlop macierzyński, co jednoznacznie potwierdza, że była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. Ma także dokument, na którym pracownik urzędu wyliczył jej 2 lata i 6 miesięcy pracy plus okres, gdy była na zasiłku chorobowym oraz urlopie macierzyńskim (od 3 października 2018 do 1 listopada 2022 r.) Załączyła ten dokument, jak również umowę o pracę z firmą W. Sp. z o.o., która potwierdza, że była zatrudniona. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji konieczne jest przede wszystkim wyjaśnienie zakresu dopuszczalnej jej kontroli przez sąd administracyjny. Wyznacza go art. 64e p.p.s.a. stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem kontroli sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być zatem kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ocena sądu w wyniku kontroli decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o istocie sprawy. Nie odnosi się bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu (por. np. wyroki NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18). Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (por. A. Kabat, p.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). W postępowaniu ze sprzeciwu sąd ocenia jedynie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie formalnych warunków wydania decyzji kasacyjnej. Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia uchylającego zaskarżoną decyzję z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca zaś na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r., II OSK 1436/19). Rozstrzyganie na tym etapie o szczegółowych zagadnieniach natury materialnoprawnej byłoby przedwczesne (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17). Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w konkretnej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest więc przede wszystkim ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. W związku z tym wskazać należy, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 15 lipca 2016 r., II OSK 2804/14). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji drugiej instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19). Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości (por. wyrok NSA z 20 października 2022 r., II OSK 841/21). Zwrócić także należy uwagę, że zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zatem zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji nie wyjaśnił przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego nie skorzystał z określonej w art. 136 k.p.a. możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenia jego przeprowadzenia organowi I instancji. Nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego byłoby nadmiernie utrudnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji za wymagającą wyjaśnienia organ II instancji uznał okoliczność, jakie okresy należy zaliczyć do okresu uprawniającego do zasiłku, a jakie nie i dlaczego. Organ I instancji powinien w szczególności ustalić, czy skarżąca poinformowała o wszystkich okresach zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej i czy przedstawiła wszystkie dokumenty dotyczące zatrudnienia mogące mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że organ I uznał, że skarżąca udokumentowała w dniu rejestracji w PUP ogólny okres uprawniający do zasiłku dla bezrobotnych wynoszący 0 rok, 0 m-c i 0 dni ("Zestawienie okresów zaliczanych osoby - klienta RP" z 28 lutego 2023r.). Przy czym w zaskarżonej decyzji nie wskazano jakie okresy zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku, a jakie nie i dlaczego. Organ II instancji wskazał, że z akt sprawy wynika jakie zasiłki wypłacono skarżącej: zasiłek chorobowy za okres od 15 maja 2021 r. do 2 listopada 2021 r. i zasiłek macierzyński za okres od 3 listopada 2022 r. do 1 listopada 2023 r. W ocenie Wojewody Łódzkiego brak jest natomiast dokumentów dotyczących zatrudnienia skarżącej w W. Sp. z o. o. Organ I instancji nie ustalił, czy skarżąca dysponuje oprócz zaświadczeń ZUS z 7 marca 2023 r. i z 15 marca 2023 r. innymi dokumentami dotyczącymi zatrudnienia w ww. firmie bądź u innych pracodawców lub czy posiada orzeczenie sądowe dotyczące ustalenia istnienia stosunku pracy w ww. firmie. W ocenie Sądu wyjaśnienie tych kwestii mieściło się w zakresie postępowania dowodowego, jakie może przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajduje się wydruk – Zestawienie okresów zaliczanych osoby z 14 marca 2023 r., w którym zaliczono skarżącej z czasu pracy w W. Sp. z o.o. ogólny okres uprawniający do zasiłku jako 2 lata i 6 miesięcy. Jednocześnie w treści tego dokumentu odręczenie wskazano, jakie okresy pobierania zasiłku macierzyńskiego i chorobowego zostały zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku. Decyzja organu I instancji wydana została 14 marca 2023 r., zatem zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy dysponowały powyższym dokumentem. Wątpliwości Sądu budzi zatem dlaczego Wojewoda Łódzki w treści zaskarżonej decyzji powołał się na dokument wygenerowany wcześniej, tj. 28 lutego 2023 r. Zdaniem Sądu, do ustalenia, jakie okresy powinny zostać zaliczone do okresu uprawniającego do zasiłku uprawniony był organ odwoławczy, który w ramach kompetencji mógł wezwać skarżącą do przedłożenia brakujących dokumentów i informacji albo zwrócić się do organu I instancji o ustalenie tych kwestii. Wojewoda mógł skorzystać z możliwości zlecenia przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organowi I instancji. Rozpoznając sprawę organ powinien wziąć pod uwagę dokumenty, które załączyła skarżąca do skargi, tj. umowę o pracę i aneks do umowy o pracę oraz wyjaśnić okoliczność braku możliwości uzyskania przez skarżącą świadectwa pracy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja narusza 138 § 2 k.p.a. i dlatego orzekł na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. AM