VII SAB/Wa 134/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 października 2023 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. w przedmiocie bezczynności Wojewody Mazowieckiego w sprawie rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania oddala skargę UZASADNIENIE Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], ul. [...], zw. dalej "skarżącą", działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 2b, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 35 § 1-3 k.p.a. wniosła skargę na bezczynność Wojewody Mazowieckiego, polegającą na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia 7 października 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 sierpnia 2022 r. nr 764/OPON/2022 uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...]z dnia [...]maja 2022 r., nr [...]zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, muru oporowego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego i garażu. Wspólnota zarzuciła Wojewodzie naruszenie: 1) art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 44 § 1-4 k.p.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. oraz 35 § 1-3 k.p.a. poprzez dokonanie niekompletnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na zaniechaniu dokonania analizy oświadczenia doręczyciela o umieszczeniu podwójnego awiza w skrzynce pocztowej Wspólnoty w dniach 10 i 18 listopada 2022 r., pod względem tego czy zawiera ono takie elementy, jak data dokonanej czynności, sposób jej wykonania, w tym określenie miejsca umieszczenia awiza oraz podpis pozwalający na identyfikację autora oświadczenia o awizowaniu, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że dane umieszczone na kopercie, nie pozwalają na weryfikację prawidłowości oświadczenia o doręczeniu podwójnego awizo, ponieważ na kopercie znajdują się jedynie pieczęcie operatora publicznego, brak jest natomiast jakiegokolwiek podpisu pozwalającego na identyfikację osoby doręczyciela i weryfikację jego oświadczenia w kontekście wykonania czynności doręczenia podwójnego awizo w dniach wskazanych na pieczęciach, co jednoznacznie wskazuje, że - wbrew art. 44 § 1-3 k.p.a. - nie dokonano podwójnego awizowania przesyłki, co skutkowało mylnym przyjęciem domniemania, że nastąpiło doręczenie zastępcze na podstawie art 44 § 4 k.p.a. oraz błędem w ustaleniach faktycznych, że Wspólnota nie uzupełniła braków formalnych podania w terminie wskazanym w wezwaniu, co skutkowało pozostawieniem wniosku bez rozpoznania i nie rozpoznaniem sprawy w terminie określonym w art 35 § 1-3 KPA. 2) art 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art 92 Prawa pocztowego poprzez zgromadzenie niekompletnego materiału dowodowego, polegające na zaniechaniu złożenia przez organ reklamacji do operatora pocztowego w celu weryfikacji wszystkich niezbędnych przesłanek, umożliwiających stwierdzenie, że korespondencja zawierająca wezwanie do uzupełnienia braków formalnych podania, z której organ wywodzi skutki prawne dla Wspólnoty, została skutecznie doręczona, mimo że Wspólnota złożyła dodatkowe dowody i oświadczenia, iż w skrzynce pocztowej Wspólnoty nigdy nie pozostawiono żadnego awizo, umożliwiającego odbiór i zapoznanie się z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych podania, co w konsekwencji spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, że nie uzupełniono braków formalnych w terminie wskazanym w wezwaniu, przez co organ nieprawidłowo zastosował art 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 k.p.a. i nie rozpoznał sprawy w terminie określonym w art 35 § 1-3 k.p.a.; 3) art 44 § 4 k.p.a. w zw. z art 64 § 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez przyjęcie domniemania, iż w sprawie nastąpiło doręczenie zastępcze, mimo że z dokumentów sprawy wynika, że wezwanie nie zostało podwójnie awizowane, bowiem na kopercie zawierającej korespondencję brak jest podpisu doręczyciela wskazującego na wykonanie czynności awizowania w datach wskazanych na pieczęciach, zaś z innych dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym z oświadczeń Wspólnoty wynika, że w skrzynce pocztowej Wspólnoty nigdy nie złożono żadnego awizo, umożliwiającego odebranie i zapoznanie się z korespondencją, co oznacza, że siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych podania, nie nigdy rozpoczął biegu, gdyż Wspólnota wskutek zaniechania doręczyciela, nie miała możliwości powzięcia informacji o korespondencji złożonej u operatora publicznego, a w konsekwencji nie było podstaw do pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania, lecz organ powinien był ponowić czynność materialnotechniczną poprzez ponowne wysłanie korespondencji do Wspólnoty, czego zaniechał. 4) art 64 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie i pozostawienie wniosku Wspólnoty bez rozpoznania i niezałatwienie sprawy administracyjnej w terminie określonym w art. 35 § 1-3 k.p.a., ze względu na bezpodstawne przyjęcie, iż Wspólnota nie uzupełniła braków formalnych podania w terminie, podczas gdy nigdy nie doręczono wezwanie do uzupełnienia braków formalnych, a zatem Wspólnota nie mogła zadośćuczynić wezwaniu organu w terminie. Mając powyższe na uwadze Wspólnota wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku Wspólnoty z dnia 7 października 2022 r. o wznowienie postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z 29 sierpnia 2022 r. oraz zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu administracyjnego w ww. przedmiocie. Nadto wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność organu, w powyższym zakresie, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę na bezczynność Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że w dniu 18 października 2022 r. do Wojewody wpłynęło pismo Prezydenta m.st. Warszawy przekazujące ww. wniosek Wspólnoty. Pismem z dnia 4 listopada 2022 r. Wspólnota została wezwana do usunięcia braków ww. wniosku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego pisma, poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu, z którego wynika uprawnienie osób, które złożyły podpis pod "odwołaniem" do reprezentowania Wspólnoty. Z dokumentacji sprawy wynika, że wobec nieobecności adresata korespondencję awizowano w dniu 10 listopada 2022 r., a następnie w dniu 18 listopada 2022 r. Wobec nie podjęcia korespondencji, w dniu 25 listopada 2022r. korespondencja została zwrócona do nadawcy. Tym samym na mocy art. 44 k.p.a. uznano, że wezwanie Wojewody zostało Wspólnocie skutecznie doręczone w dniu 24 listopada 2022 r., a termin do uzupełnienia braków upłynął z dniem 1 grudnia 2022 r. Pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. Wspólnota została poinformowana o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Na skutek czego, w dniu 3 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło pismo Wspólnoty określone jako "Uzupełnienie braków formalnych". Pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował Wspólnotę, że uzupełnienie wskazanego w wezwaniu z dnia 4 listopada 2022 r. braku formalnego jest bezskuteczne w sytuacji kiedy nastąpiło z uchybieniem terminu i po skutecznym zawiadomieniu Wspólnoty o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Jednocześnie, pismem z dnia 23 czerwca 2023 r. GINB poinformował Wspólnotę, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością materialno-techniczną, na którą nie służy w ramach postępowania administracyjnego żaden środek zaskarżenia, w tym ponaglenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), ze zm. "p.p.s.a." sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Na wstępie wskazać należy, iż w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji, mamy do czynienia z bezczynnością organu administracji publicznej. Z bezczynnością organu mamy do czynienia również w sytuacji nieuzasadnionego pozostawienia podania (wniosku) bez rozpoznania. W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Dodać należy, iż w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2021 r., II OSK 1140/21 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, w której uznano, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawie ze skargi na bezczynność, w której wniosek został pozostawiony bez rozpoznania, z uwagi na bezskuteczny upływ terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Odmienna wykładnia prowadziłaby do pozbawienia strony prawa do sądu, w sytuacji, gdy organ pozostawi jej podanie bez rozpoznania. Wniesienie skargi na bezczynność byłoby niemożliwe w sytuacji braku możliwości wniesienia ponaglenia po pozostawieniu podania bez rozpoznania. Ochrona sądowa w tym przypadku byłaby iluzoryczna, gdyż teoretycznie stronie przysługiwałaby skarga na bezczynność, jednak zawsze byłaby ona odrzucana. W związku z tym, Sąd rozpoznał skargę pomimo tego, że ponaglenie zostało wniesione po pozostawieniu podania bez rozpoznania. Przedmiotem skargi w tej sprawie jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego polegająca na nierozpatrzeniu podania Wspólnoty z dnia 7 października 2022 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia 29 sierpnia 2022 r. nr 764/OPON/2022, uchylającej w całości decyzję Prezydenta [...] z dnia [...]maja 2022 r., nr [...], zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego i udzielającej pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, muru oporowego oraz rozbiórkę budynku mieszkalnego i garażu. Wspólnota zarzuca organowi, iż do dnia wniesienia skargi na bezczynność, nie rozpatrzył przedmiotowego podania, czym w sposób rażący naruszył przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewoda - działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - skierował do Wspólnoty wezwanie do usunięcia braków formalnych podania o wznowienie postępowania z dnia 7 października 2022 r. poprzez przedłożenie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii dokumentu z którego wynika uprawnienie przedstawicieli Wspólnoty do złożenia podpisu pod ww. podaniem w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Przesyłka adresowana do Wspólnoty była dwukrotnie awizowana w dniach 10 i 18 listopada 2022 r. i w dniu 25 listopada 2022 r. została zwrócona do organu jako niepodjęta w terminie. W dniu 15 grudnia 2022 r. Wojewoda pozostawił podanie Wspólnoty bez rozpoznania, wyjaśniając, iż termin na usunięcie jego braków upłynął bezskutecznie w dniu 1 grudnia 2022 r., a wnioskodawca tych braków nie uzupełnił. W ocenie Sądu, organ prawidłowo pozostawił podanie bez rozpatrzenia, albowiem wnioskodawca – pomimo wezwania nie uzupełnił jego braków formalnych. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W wezwaniu organ wskazał, wykonując zalecenia Sądu, jakie braki podania wnioskodawca miał uzupełnić. Wezwanie zawierało też pouczenie, że nieusunięcie tych braków w terminie 7 dni spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przesyłka zawierająca powyższe wezwanie była dwukrotnie awizowana (w dniu 10 listopada 2022 r. oraz w dniu 18 listopada 2022 r.), w związku z czym skutek doręczenia – zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. - nastąpił 25 listopada 2022 r. Zgodnie z art. 44 § 4 k.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu, w czasie którego przesyłka listowa jest przechowywana przez operatora pocztowego. Tym samym w niniejszej sprawie termin na usunięcie braków formalnych podania upłynął w dniu 1 grudnia 2022 r. Wnioskodawca nie uzupełnił braków formalnych podania we wskazanym terminie, czego sam nie kwestionuje w skardze. Sąd uznał, że w związku z tym Wojewoda prawidłowo pozostawił podanie z dnia 7 października 2022 r. bez rozpoznania. W ocenie Sądu, nie można uznać, że w dacie wniesienia skargi Wojewoda pozostawał w bezczynności w załatwieniu podania Wspólnoty z dnia 7 października 2022 r. Należy mieć na uwadze, że w tej sprawie mamy do czynienia ze szczególnym rodzajem skargi na bezczynność organu, w której w zasadzie Wspólnota kwestionuje zgodność z prawem czynności organu polegającej na pozostawieniu podania bez rozpatrzenia. Długość trwania czynności organu zmierzających do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. mogłaby być brana pod uwagę przy stwierdzeniu, iż pozostawienie podania bez rozpatrzenia nastąpiło z naruszeniem prawa. Jednak w niniejszej sprawie tak nie było z uwagi na fakt, że nie nastąpiło – tak jak wywodzi Wspólnota – naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 w zw. z art. 44 § 1-4 w zw. z art. 64 § 2 oraz art. 35 § 1-3 k.p.a. Z powyższych względów, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.